Е.А. Никифорова
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ В РОССИИ
Реализация глобальных социально-политических и экономических реформ в России в 90-е годы ХХ в. привела к глубокой социально-экономической и этнополитиче-ской поляризации российского общества. Кардинально изменился образ и условия жизни практически всех слоев населения страны. Это незамедлительно нашло отражение, естественно, и в миграционном поведении населения, что привело к серьезной трансформации миграционных процессов. Для абсолютного большинства миграция превратилась из гипотетически возможного для каждого жителя механизма улучшения условий своей жизни путем смены места жительства в механизм выживания путем смены места жительства в поисках заработков.
К процессам внутренней миграции добавился огромный и не поддающийся контролю поток внешних мигрантов, в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Данные процессы обусловлены массовым обнищанием населения, безработицей, развалом социально-бытовой и производственной инфраструктуры как следствием негативных последствий социально-политического реформирования, межэтнических конфликтов, а также и тем, что Россия с более благоприятной социально-экономической и внутриполитической обстановкой становится все более привлекательной для иммиграции страной, где среди многочисленных мигран-
тов последовательно происходит рост удельного веса нелегальных мигрантов.
В последние годы в проблеме регулирования процессов миграции возник принципиально новый геополитический аспект, связанный с обеспечением режима приграничных территорий Российской Федерации. Речь идет о том, что в связи с распадом Союза фактически на всем протяжении Государственной границы Российской Федерации существует угроза территориальных притязаний со стороны приграничных государств.
Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста:
- за последние пять лет количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось в два раза;
- на фоне устойчивого сокращения численности регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны;
- по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров, в основном молодого возраста1.
Как видно, и внутренняя, и внешняя миграция представляет проблему общегосударственной значимости, а ее научно-практическое решение, очевидно, проходит
1 Данные Федеральной миграционной службы МВД России.
через последовательное формирование необходимой законодательной базы; создание принципиально новой модели управления миграционными процессами; создание специализированных органов управления различного административно-правового статуса и организационно-структурного построения и т.п. политико-правовых мероприятий, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.
Не менее важна проблема научного обеспечения организации и правового регулирования миграционной ситуации и, в первую очередь, проблема становления и развития соответствующего понятийного аппарата.
О научной актуальности проблемы становления и развития соответствующего понятийного аппарата в области миграции свидетельствует следующий сравнительно-правовой анализ теории и практики организационно-правового регулирования миграционных процессов в России, где миграционная политика на определенных этапах становления российской государственности играла немаловажную роль.
При разработке организационно-правовых и научных основ миграционной политики целесообразно учесть, начиная с XVII в., соответствующий опыт Российской Империи и Советского Союза.
Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранных высококвалифицированных специалистов, и Россия, таким образом, столкнулась с европейской иммиграцией.
Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки (в зависимости от заселяемых ими районов), разрешалась свобода вероисповедания, из казны выделялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.
В XIX в. в России миграция приобрела определенные (и можно сказать, научно обоснованные) организационные и государственно-правовые формы: переселенческая политика проводится в рамках существующих на тот момент концепций; основной категорией мигрантов становятся переселен-
цы, основной поток которых направляется на восток страны (причем, предпочтение отдавалось переселению целых семей)1.
В СССР в условиях «железного занавеса» миграционная политика носила внутренний характер и осуществлялась для размещения производительных сил и решения иных экономических задач; в этих целях вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др.
В Российской Федерации нормативная правовая основа регулирования миграционных процессов находится в стадии становления: приняты основополагающие Федеральные законы: «О гражданстве Российской Федерации»2, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3 и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»4; в стадии переработки находятся Федеральные законы «О вынужденных переселенцах»5, «О беженцах»6 и др.
Однако действующими нормативными правовыми актами регулируется лишь незначительная доля вопросов миграционных процессов: вынужденная миграция, с учетом того, что по сравнению с экономической внутренней и внешней миграцией ее доля крайне мала в удельном весе всех категорий мигрантов; порядок пребывания иностранных граждан на территории России.
Вместе с тем на законодательном уровне не закреплены такие основополагающие понятия организационно-правовых основ регулирования миграционных процессов, как «миграция», не определены четкие критерии ее классификации, нет таких базовых понятий, как «иммигрант», «эмигрант», «нелегальная миграция» и т.д., что не позволяет дать четкое определение и таким производным понятиям, как «иммиграция»,
1 В Сибирь и на Дальний Восток в 1883-1899 гг. было переселено 1,4 млн. чел. в целях заселения неосвоенных земель и их сохранения в составе России.
2 СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
3 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159.
4 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
5 СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
6 СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.
«международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т.д.
В результате осуществляется противоречивое толкование нормативной правовой терминологии, что иногда приводит к искажению практики реализации задач миграционной политики.
Первым этапом становления организации и правового регулирования миграционной политики стало принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г.1
Вместе с тем одним из серьезных недостатков Концепции является использование терминологии, не закрепленной в федеральном и ином законодательстве.
Определенные сложности для закрепления понятия «миграция» в нормативных правовых актах Российской Федерации создает наличие разнообразных подходов к определению и изучению миграции как комплексной научно-практической понятийной категории.
В науке при изучении явления миграции используются разнообразные конкретно-научные подходы: исторический, географический, демографический, миграционный, социологический, экономический, юридический и различные отечественные и иностранные научные взгляды на миграцию.
Рассмотрим основные научные направления, предметом изучения которых является миграция.
Экономический подход является одним из основных при исследовании миграции, в рамках которого объединены разнообразные направления и теории: меркантилизм (Т. Ман, Ж.-Б. Кольбер), классическая концепция (А. Смит), мальтузианство (Т. Мальтус), марксизм, неоклассическая теория, кейнсианство (Д.М. Кейнс), теория «обратной связи» экономических циклов (Б. Томас), теория «человеческого капитала» (Дж. Беккер), новая экономическая теория (К. Тейлор), экономика семейной миграции, сегментированный рынок труда, мировой рынок труда, мировое хозяйство, новый международный экономический прядок, теория процветания (Дж.Саймон).
1 СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
Данный подход в основном ориентирован на рассмотрение международной трудовой миграции, которая обусловлена различиями в уровне развития стран и разным уровнем заработной платы (неоклассическая теория).
Существуют полярные взгляды на процессы международной трудовой миграции: от признания необходимости беспрепятственного передвижения капитала, товаров и рабочей силы (классическая концепция) до отрицания саморегулирования рыночной экономики и борьбы между государственными регулируемыми хозяйствами, в том числе и на мировом рынке труда, за обеспечение полной занятости (кейнсианство).
Все представители экономического подхода, как правило, сходятся во мнении, что мировой рынок является рынком труда и формируется за счет международной миграции рабочей силы, что является важным фактором максимального экономического развития и сокращения бедности.
Некоторые направления выделяют индивидуальные факторы формирования миграционных процессов рабочей силы: коллективные интересы хозяйства и семьи (новая экономическая теория, экономика семейной миграции), интересы конкретного индивида (теория «человеческого капитала»).
Демографический подход объединяет следующие научные теории: общая теория народонаселения (А. Сови, Д.И. Вален-тей, А.Я. Кваша), демографический переход (А.Ландри, Ф. Ноутстейн). В его основе лежит взгляд на миграцию как на демографический процесс, оказывающий прямое, косвенное, совокупное и негативное влияние на демографическое развитие: воспроизводство населения, его возрастно-половую структуру и другие изменения.
Представители данного подхода считают, что миграция последовательно изменяется при переходе от доиндустриальной к постиндустриальной экономике,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.