ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 9, 2005
© 2005 г.
Н. Фролова
кандидат юридических наук
заместитель директора Нижневартовского экономико-правового института (филиала Тюменского государственного университета)
БЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ [
Несмотря на активное нормотворчество в области регулирования предпринимательства в Российской Федерации, существующий сегодня уровень правового обеспечения нефтедобывающей деятельности является недостаточным для осуществления государством надлежащего управления и контроля над ней, для защиты интересов общества, рационального использования природных ресурсов, достижения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, привлечения инвестиций, развития новых отраслей промышленности на основе нефти, защиты окружающей среды и т.д1. В то же время очевидна объективная необходимость государственного воздействия на экономические, а точнее, на рыночные отношения вообще и в сфере нефтедобычи в частности путем их законодательного регулирования. Это обусловлено ограниченными возможностями рыночной экономики в соблюдении государственных и общественных интересов, приоритетов в экономическом и социальном развитии, защите окружающей природной среды и т.д.
Во многих промышленно развитых странах накоплен значительный положительный опыт формирования механизмов правового регулирования деятельности нефтедобывающего комплекса. К таким странам, в частности, относится Норвегия, в которой нефтяное законодательство уже имеет свою историю. В 1963 г. был принят закон «Об исследовании ресурсов и добыче нефти на норвежской территории и на континентальном шельфе», определявший позиции государства по отношению к новому сектору национальной экономики - национальный суверенитет над природными ресурсами, находящимися на континентальном шельфе, уста-
1 Отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК, отмечено в Энергетической стратегии России до 2020 г.
7 Общество и экономика, № 9
навливавший, что только государство может предоставлять норвежским и иностранным гражданам, коммерческим компаниям и другим объединениям доступ к геологоразведке на шельфе или промышленной добыче нефти. Далее в целях перехода основной доли прибыли в руки государства в 1975 г. был принят закон «О налогообложении в нефтяной деятельности», который обозначил новый подход к налогообложению нефтедобывающего комплекса, выделив его среди остальных отраслей национальной экономики. Всеобъемлющая система правового регулирования отрасли сложилась после принятия в 1985 г. закона «О нефтяной деятельности» (в редакции 1995 г.), затронувшего все аспекты деятельности отрасли и объединившего правовые нормы в единую систему (право государства на подводные залежи углеводородов и цели управления ими, предоставление лицензий на разведку, добычу, транспортировку нефти и другие операции, обеспечение охраны окружающей среды на объектах нефтедобывающего комплекса, порядок реализации контроля со стороны государственных органов Норвегии, ответственность компаний, обладающих лицензий на геологоразведочные работы и другие виды деятельности, за невыполнение правил, установленных законом и в особенности за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, правила компенсации норвежским рыбакам и общие требования о разумном ведении дел, о готовности к чрезвычайным ситуациям, об управлении деятельностью, квалификации работников, безопасности и др.).
В близкой России по форме государственного устройства Канаде также достаточно развито федеральное законодательство, регулирующее нефтяную деятельность, в частности, в ней на федеральном уровне действуют законы «О нефтяных ресурсах Канады» и «О деятельности в области нефтегазодобычи», закрепляющие правовой режим выдачи прав на разработку минеральных ресурсов и управление ими в северных регионах страны.
По пути формирования самостоятельного законодательства, закрепляющего правовой статус хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и порядок осуществления ими предпринимательской деятельности, пошли, несмотря на наличие законодательства о недрах, помимо Норвегии и Канады, например, такие страны, как Франция (закон 1922 г. «О добыче нефти и земных газов»), Украина (закон «О нефти и газе» 2001 г. с изменениями от 2004 г.), Республика Казахстан (указ президента, имеющий силу закона, от 1995 г. «О нефти»), Кыргызская Республика (закон «О нефти и газе»), Грузия (закон «О нефти и газе»).
Опираясь на положительную практику зарубежных стран, учитывая особенности политического и экономического развития России, необходимо, на наш взгляд, в интересах страны и для усиления государственно-
го регулирования предпринимательской деятельности по добыче нефти разработать и принять на федеральном уровне нормативно-правовые акты, закрепляющие правовой режим нефтяных ресурсов и особенности осуществления предпринимательской деятельности в сфере нефтедобычи.
Федеральный закон о нефти и газе должен исходить из целей и принципов российского законодательства, регулирующего процесс освоения природных ресурсов, которое в целом призвано обеспечить соблюдение интересов общества при разработке природных ресурсов и в частности - интересы хозяйствующих субъектов путем создания условий для притока частных инвестиций. Он должен заложить основы правового регулирования разведки, освоения, использования нефти и газа, определить систему государственных органов, обладающих полномочиями в этой области. Нужны правовые положения о принципах государственной политики регулирования выдачи прав на разведку, добычу и использование нефти и газа на отдельных территориях страны, то есть в зависимости от региона (на одних территориях может быть актуальной государственная политика по стимулированию геологоразведки, на других - максимизация поступлений от освоения и добычи природных ресурсов, на третьих - привлечение инвестиций и т.д.). При этом требуется определить субъекты и объекты отношений, регулируемых законом, виды месторождений и их правовой режим; право собственности на нефть и газ и порядок разграничения права собственности; права и обязанности хозяйствующих субъектов в отношении нефти и газа, принадлежащих государству; порядок регистрации прав на разведку, освоение и использование нефти и газа; гарантии доступности для общественности регистра, в котором регистрируются права на природные ресурсы; особенности передачи прав на природные ресурсы; механизм отчетности, который бы исключал любую возможность манипулирования доходами в интересах личной наживы; систему платежей за пользование нефтью и газом; ограничения и обязательства для владельца прав на природные ресурсы на этапе их предоставления; характеристику льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам при добыче нефти и газа из труднодоступных месторождений и др.
Действующий сегодня закон РФ «О недрах» не отражает специфики разведки, освоения и использования нефти как природного ресурса, не устанавливает особенностей ее правового режима, не обеспечивает приток инвестиций и должную охрану интересов общества. Несмотря на то, что проект нового федерального закона «О недрах», внесенный правительством РФ, отражает определенный опыт правоприменительной практики реализации действующего закона РФ «О недрах» (в нем впервые появились нормы, регламентирующие разработку месторождений углеводородного сырья, например, положения о пробной или опытно-
промышленной эксплуатации месторождений, об их обустройстве и промышленной разработке), его принятие не сможет решать все актуальные вопросы. Хотя бы в силу того, что законопроект охватывает весьма широкий круг общественных отношений, подпадающий под его регулирование, а это не позволяет конкретизировать нормы, важные для осуществления разведки, добычи и использования отдельных видов полезных ископаемых.
Помимо закона, устанавливающего правовой режим нефти как природного ресурса в РФ, необходим закон, предусматривающий особенности осуществления собственно нефтяной деятельности, который бы отражал специфику правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса. Этот закон должен сформировать совокупность норм и систему государственных органов, обладающих правом регулировать отношения по осуществлению нефтедобывающей деятельности, в том числе по ее контролю; порядок проведения разведки нефти хозяйствующими субъектами, бурения скважин, собственно добычи и определенные требования к ведению дел, к квалификации лиц, участвующих в этой деятельности, к используемому оборудованию, к транспортировке нефти по трубам. Должны быть определены основания приостановки деятельности; ответственность за ущерб, причиненный загрязнением; порядок организации работ при аварийных и чрезвычайных ситуациях; права юридических и физических лиц на защиту от неблагоприятного воздействия нефтедобывающего комплекса; порядок оценки воздействия нефтедобывающего комплекса на окружающую природную среду; гарантии обеспечения интересов местных сообществ и хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса; направления сотрудничества с ними различных субъектов, в том числе государственных органов власти и местного самоуправления, и др.
Нельзя сказать, что обозначенные вопросы вообще никак не регулируются действующими правовыми актами. Напротив, сегодня существует такой массив подзаконных актов различных органов исполнительной власти, что отследить их во многих случаях не представляется возможным, не говоря уже об определении соответствия одних другим и законодательству в целом. При такой ситуации, когда количество правовых актов возрастает в геометрической прогрессии, необходимо систематизировать нормы права и выработать общие положения, которые и должны быть закреплены в предлагаемых нами законах.
Отсутствие федерального законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений, привело к формированию комплекса нормативно-правовых актов регионального уровня. Так, в Республике Татарстан были приняты специальные нормативные
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.