ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 2, 2005
© 2005 г.
Н. Лапина
доктор политических наук
(Институт научной информации по общественным наукам РАН)
ПУТИНСКИЙ «ФЕДЕРАЛИЗМ»: ПОЗИЦИЯ РЕГИОНОВ
Федеральный Центр и российские регионы: возврат к централизации
Для многонациональной и сложной по своему административно-территориальному устройству Российской Федерации отношения федерального Центра и регионов являются чем-то более содержательным и значимым для страны, чем просто взаимодействие двух уровней власти и служат индикатором состояния политической системы в целом. С момента провозглашения суверенитета России вектор этих отношений неоднократно менял свою направленность. Начиная с 1990 г. во взаимодействии федеральных властей и регионов выделяются три периода.
В первый период (1990 г. - середина 1993 г.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, центральной власти недоставало административных ресурсов для управления территориями. Заполняя вакуум власти, Б. Ельцин передал на уровень субъектов Федерации обширные властные полномочия, заключив с региональными руководителями политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутри-элитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблем, возникших в связи со стихийной децентрализацией.
Во второй период (1994-2000 гг.) в России сформировалась асимметричная договорная федерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных
Данная статья написана автором с использованием материалов исследования, проведенного совместно с А. Чириковой в 2004 году в трех российских регионах. В ходе исследования было проведено 62 неформализованных интервью с представителями элитных групп в регионах России. Исследование проводилось при поддержке Фонда им. Ф. Эберта.
правил в отношениях "Центр - регионы". Политическим выражением этого периода стали двусторонние соглашения между Центром и регионами. «Суть не в том, что эти договора что-то принципиально меняли в положении субъекта Федерации, - считает советник полпреда в Уральском федеральном округе И. Горфинкель, - но в том, что это был некий символ, обозначавший равноправие сторон. В глазах регионального общественного мнения они свидетельствовали о том, что губернатор признается на федеральном уровне как влиятельный политик». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил частично стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов, но стабилизация эта была хрупкой.
Примитивный федерализм тех лет носил ярко выраженную антикризисную направленность. Регионы получали обширные ресурсы и полномочия, но при этом решали многие из тех проблем, которые в силу собственной слабости федеральный Центр не был способен решить самостоятельно. Невмешательство московских властей во внутрирегиональное развитие компенсировалось выстроенной Б. Ельциным системой «сдержек» и «противовесов». Сдерживание региональной власти происходило ситуативно «сверху» и «снизу». «Сверху» его осуществляли представители президента в регионах, «снизу» - главы областных столиц. При всем несовершенстве асимметричной федерации в рамках этой конструкции между Центром и регионами был достигнут баланс, и оба уровня власти научились согласовывать свои интересы.
Партнерские отношения, в которых обе стороны - Центр и регионы - были равны и могли отстаивать свои требования, усиливали зависимость президента РФ от элиты. С середины 90-х годов в ходе исследований в регионах была зафиксирована новая тенденция - растущее стремление региональных элит к завоеванию властных позиций в федеральном Центре. К концу 90-х годов «взбунтовавшиеся» элиты регионов начали самостоятельную подготовку к избирательному циклу 1999-2000 гг. Перспектива утратить власть заставила элиту федерального Центра мобилизовать имеющиеся ресурсы для обеспечения победы на выборах своему кандидату.
С избрания президентом России В. Путина начался новый, третий период в развитии взаимоотношений между Центром и регионами. С первых дней своего правления глава государства приступил к осуществлению политики нового централизма, которая предусматривала выстраивание новой, более эффективной с точки зрения властей системы управления, для которой характерно сосредоточение административных, экономических, политических и иных ресурсов в руках федерального Центра.
Новая федеральная политика была несовместима с сохранением двусторонних договоренностей между Москвой и субъектами РФ и предполагала коренной пересмотр места и статуса региональных элит в политической системе. Региональные руководители лишались статуса федераль-
ных политиков. В результате реформы Совета федерации они покинули верхнюю палату парламента, уступив сенаторское кресло своим назначенцам. Централизация распространилась практически на все сферы отношений «Центр - регионы». Законодательство субъектов РФ приводилось в соответствие с федеральным; в России восстанавливалось единое правовое пространство. На всей территории страны создавались одинаковые условия, обеспечивающие свободу передвижения товаров и капиталов (единое экономическое пространство). Финансовые ресурсы начали сосредотачиваться в Центре1.
Централизация затронула административную и политическую жизнь страны. Восстанавливалась «властная вертикаль», создавался институт «федерального вмешательства», позволяющий отстранять всенародно избранного руководителя регионов от должности, были образованы федеральные округа, призванные осуществлять контроль над деятельностью региональных подразделений федеральных органов власти. Политическая централизация включала реформу избирательного законодательства; устранение из избирательного процесса региональных партий; унификацию порядка формирования представительных органов власти в субъектах РФ.
Политика нового централизма была нацелена на формирование новых отношений между федеральной властью и регионами. Предполагалось, что в рамках этой системы:
• процесс принятия решений будет упрощен и станет более эффективным;
• отношения « Центр - регионы » будут охвачены правовым регулированием, рационализируются, подчиняясь общим для всех нормам и правилам;
• глава государства будет общаться с региональными лидерами более официально, преимущественно в рамках нового коллективного органа, представляющего региональные интересы (Госсовет);
• главы регионов сосредоточатся на решении внутрирегиональных вопросов и не будут претендовать на участие в общефедеральной политике.
Проводимая «сверху», без консультаций с регионами и их элитами, реформа федеральных отношений на первом этапе ее осуществления (2000-2002 гг.) дестабилизировала отношения Центра и регионов. Привычные коммуникационные каналы между двумя уровнями власти были нарушены, на ответственные посты в федеральные министерства и ведомства пришли люди, не имевшие прочных связей с регионами и их руководителями. В рамках стратегии "равноудаления" президент попытался дистанцироваться от региональных лидеров и делегировал взаимодействие с ними своим полномочным представителям в федеральных округах.
1 В течение 2000-2003 гг. региональные н местные бюджеты лишились важнейших источников налоговых поступлений - части налога на добавленную стоимость, акцизов, налога с продаж, дорожного налога и налога на недвижимость.
Однако уже к середине 2001 г. стало очевидно, что в российских условиях отношения между двумя уровнями власти требуют личного присутствия главы государства. Президент был вынужден взять отношения с региональными лидерами под свой контроль. В процессе выстраивания этих отношений ему не удалось избежать неформальных согласований с представителями региональных элит. В первый президентский срок В. Путину неоднократно приходилось вмешиваться в решение конфликтных ситуаций в регионах, в индивидуальном порядке договариваться с их руководителями. Поиск союзников среди влиятельных регионалов вынудил В. Путина установить привилегированные отношения с отдельными руководителями. В списке наиболее приближенных к президенту региональных лидеров чаще всего фигурируют имена А. Ткачева (Краснодарский край), В. Матвиенко (Санкт-Петербург), бывшего губернатора Пермской области, а ныне министра природных ресурсов Ю. Трутнева. Однако при В. Путине близость к первому лицу утратила прежнюю двусмысленность: теперь вполне очевидно, кому в этих отношениях принадлежит лидирующая роль.
Наряду с выстраиванием личных отношений между президентом и главами регионов федеральные власти предприняли попытку сменить старое поколение региональной элиты. В ряде регионов на региональных выборах Кремлю удалось провести своих кандидатов (Ингушетия, Санкт-Петербург, Чечня), в других он оказал косвенное влияние на ход выборов и выдвинул собственные требования к победителю (Башкортостан, Татарстан, Якутия). Однако во многих субъектах РФ поддержка президента оказалась недостаточным условием победы московского ставленника (Архангельская и Рязанская области, Алтайский край). Несмотря на концентрацию политических ресурсов в руках федеральной власти, в 2000-2003 гг. ей не удалось в полной мере стать доминирующим субъектом элитообразования в регионах. Не удалось Кремлю осуществить и другую программную установку - полностью вывести региональные элиты из большой политической игры.
Парламентские и президентские выборы 2003-2004 гг. усилили вес регионального фактора в политической жизни страны. В ходе выборов политическая лояльность региональных руководителей была вновь, как и во времена Б. Ельцина, востребована федеральным Центром. Используя весь набор имеющихся в их распоряжении ресурсов, региональные лидеры обеспечили явку избирателей в ходе президентских выборов и победу «Единой России». В период избирательных кампа
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.