УДК 342:347.734
Разграничение компетенции между публично-территориальными образованиями в условиях федеративных преобразований
А.В. БЕЗРУКОВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России
Рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, выявлены проблемы разграничения полномочий в сфере совместной компетенции, предложены пути совершенствования механизма разграничения федеральной и региональной компетенции. Анализируются разграничения и передача полномочий в системе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обращается внимание на соотношение различных уровней публичной власти и сложный характер распределения полномочий между ними.
Ключевые слова: компетенция, предметы ведения, разграничение компетенции, сфера совместного ведения, вопросы местного значения, наделение отдельными полномочиями.
Problems of differentiation of competence between established territories in the period of federative changes
Bezrukov A.
In this article are explored the questions of differentiation of subjects of running and authorities of competence in the sphere of joint (combined) action. There are given the directions of perfection of ways how to differentiate the federal and the local competence. The differentiation and allotment of some (single) authorities are analyzed in the system of interaction between the state power and local running, the complicated way of distribution between the state power and local running is taken into consideration.
Keywords: competence, subjects of running, authorities of differentiation of competence, sphere of joint (combined) action, questions of local significance (importance), allotment of some (single) authorities.
Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Разграничение предметов ведения проведено в Конституции РФ на федеральную, совместную и собственную компетенцию субъектов Российской Федерации (статьи 71 — 73). Определение принципов и порядка разграничения данных полномочий осуществлено законодателем в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), где подтверждается возможность разграничения именно полномочий, а не предметов ведения, закрепленных конституционно.
Конституция РФ устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые не подлежат законодательному изменению. Полномочия федеральных и региональных органов государственной власти распределяются законодательно и нуждаются в дальнейшем правовом оформлении. Вместе с тем в литературе предлагается выделение полномочий именно по функциональному критерию (законодательные, исполнительные,
контрольные), а предметов ведения — по отраслевому критерию1. При обособлении одних предметов ведения от других происходит определенное пересечение этих сфер, что относится как к федеральной, так и к совместной компетенции. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); правовые основы финансового регулирования (п. «ж» ст. 71) и общие принципы налогообложения (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Следовательно, отграничить подобные сферы друг от друга, как и выделить конкретные полномочия в определенной сфере, довольно сложно. Именно тесная взаимосвязь предметов ведения и полномочий предопределила вывод Конституционного суда РФ о недопустимости перераспределения не только предметов ведения, закрепленных конституционно, но и полномочий, составляющих этот предмет. Рассматривая назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных исполнительных органов как полномочие по предмету федерального ведения, КС РФ подчеркнул: «По смыслу статьи 71 Конституции
1 См.: Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 72—73.
Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти»1.
Особое место в системе разграничения компетенции занимает сфера совместной компетенции, в которой предполагается конструктивное сотрудничество и взаимодействие между Российской Федерацией и ее субъектами. Действующее законодательство, разделяя федеральные и региональные полномочия в сфере совместной компетенции, не определяет четко федеральные полномочия, а концентрируется на региональных полномочиях.
Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ четко определил полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, оставляя все остальное Федерации, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении регионов в сфере совместной компетенции, которые фактически вытесняются из нее.
Закон № 184-ФЗ в должной мере не учитывает, что на основании статей 72 и 73 Конституции РФ федеральными законами не могут ограничиваться права субъектов России по самостоятельному регулированию и определению полномочий своих органов государственной власти по предметам совместного ведения, если только таковые не отнесены к федеральным полномочиям. Именно поэтому обоснованно высказывается сомнение в конституционности предусмотренной в Законе № 184-ФЗ (ст. 26.9) возможности временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий региональных органов власти, а также установление ограничительного перечня объектов собственности субъектов Российской Федерации (ст. 26.11)2.
Практика установления федеральными законами так называемых делегированных пол-
номочий, которые первоначально отнесены к числу полномочий федеральных государственных органов по предметам совместного ведения, но передаются для их реализации органам власти субъектов России, критикуется некоторыми авторами. Из положений частей 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ прямо следует, что взаимная передача федеральных и региональных полномочий осуществляется не федеральными законами, а соглашениями между этими органами, а возможность обмена или делегирования законодательными полномочиями в Конституции РФ не предусмотрена3. Вместе с тем делегирование части полномочий должно осуществляться при соблюдении ряда требований (конституционной законности, неизменности установленных Конституцией РФ предметов ведения, ответственности и финансирования реализации переданных полномочий).
Кроме того, федеральные органы государственной власти вправе осуществлять детальное регулирование не только в совместной сфере, но и в сфере собственных полномочий субъектов Российской Федерации, если соответствующие вопросы не регулируются субъектом или противоречат федеральному законодательству. Конституционный суд РФ подтвердил правомерность такого «вторжения» в своем постановлении от 03.11.1997 № 15-П, подчеркнув, что если субъект Российской Федерации не принял закон, отнесенный к его компетенции, то федеральный законодатель в случае необходимости вправе осуществить правовое регулирование в этой сфере4.
Особенно важным представляется постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П (по делу о Лесном кодексе)5. Из положений Конституции РФ КС РФ вывел формулу о том, что федеральный законодатель вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти. В том же решении КС РФ подтвердил правомочие Президента РФ и Правительства РФ по изданию правовых актов по вопросам разграничения компетенции. В этой связи следует, на наш взгляд, разделить опасения Н.М. Добрынина о том, что в постановление КС РФ вкра-
1 Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»// Вестн. КС РФ. 2000. № 5.
2 См.: Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 69—70.
3 Там же. С. 70—71.
4 Постановление КС РФ от 03.11.1997 № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда»// СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
5 Постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
лось несколько тезисов, лежащих вне логики федерализма.
Во-первых, отсутствие пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что может привести к фактическому его размыванию.
Во-вторых, рамочные по своей природе федеральные законы стали детально регулирующими все сферы общественных отношений, что Конституцией РФ не подразумевается.
В-третьих, подзаконные акты были признаны КС РФ фактически одним из способов разграничения компетенции, что явно идет вразрез со ст. 11 Конституции РФ1.
Проводимая федеративная реформа внесла определенные коррективы в механизм разграничения компе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.