разграничение предметов ведения между Российской федерацией и ее субъектами
О.В. Кистринова, преподаватель кафедры государственного строительства и права Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
В каждом федеративном государстве
существует разграничение компетенции (предметов ведения, полномочий, прав) между федеральным центром и субъектами федерации. В некоторых зарубежных конституциях эти слова употребляются как синонимы, однако российские ученые [7, с. 159; 8, с. 80] разграничивают понятия «предметы ведения», «компетенция», «полномочия». Предметы ведения - самое широкое понятие, под которым понимаются конституционно закрепленные сферы общественных отношений, правовое регулирование которых осуществляют соответствующие органы государственной власти. Компетенция включает в себя функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности), закрепленные нормативными правовыми актами за органом государственной власти.
Принцип разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами имеет большое значение, поскольку от него зависит юридическое положение субъектов федерации, их взаимоотношения с центральной государственной властью. Вопрос разграничения компетенции между различными субъектами правоотношений, обладающими государственной властью, является чрез-
вычайно сложным и наиболее острым в федеративных государствах.
В мировой практике существуют два основных принципа разграничения компетенции федерации и ее субъектов: «дуалистический федерализм» и «кооперативный федерализм» [10, с. 189]. «Дуалистический федерализм» предполагает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов [9, с. 91-95], при этом в конституциях или закрепляется только один перечень полномочий - федерации, а все остальные по остаточному принципу относятся к компетенции субъектов федерации (как в Конституции США 1787 г.), или устанавливаются два перечня исключительных сфер компетенции: и федерации, и ее субъектов (Конституция Канады 1982 г.). При «кооперативном федерализме» [11, с. 443] существует совместная, или конкурирующая, компетенция, в рамках которой осуществляют правовое регулирование и федерация, и ее субъекты и для реализации которой они должны взаимодействовать (Основной закон Федеративной Республики Германия 1949 г.). В «совместности» заложены не только необходимые элементы взаимодействия, но и элементы конфликтности. В некоторых зарубежных странах (Бельгии, Бразилии, Швейцарии) акцент делается не на разграничение,
а на сотрудничество всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом [12, с. 5—12]).
Конституция Российской Федерации 1993 г. в основах конституционного строя (ч. 3 ст. 11) установила, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции России закреплена модель разграничения предметов ведения и полномочий, при которой устанавливаются перечни предметов ведения Российской Федерации (статья 71) и предметов совместного ведения (статья 72), а предметы ведения субъектов Российской Федерации определяются по остаточному принципу - все, что находится вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (статья 73). Статья 76 Конституции Российской Федерации закрепляет, что по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Практика регулирования предметов совместного ведения сложилась таким образом, что в федеральных законах осуществляется разграничение полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: определяются конкретные полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом статья 11 Конституции не называет федеральный закон в качестве правовой формы разграничения полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» [5] указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] (в настоящее время утративший силу) и в статье 4 закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению к договорам и соглашениям. В результате начался активный процесс разграничения полномочий по предметам совместного ведения в федеральных законах, утратили силу многие договоры между Федерацией и субъектами. Часть 5 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [1] уже устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется и федеральными законами наряду с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Таким образом, в настоящее время основными формами разграничения предметов ведения и полномочий в России являются Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Договор может использоваться, если особенности субъекта Российской Федерации требуют иного разграничения полномочий, чем это установлено федеральным законом, и после подписания договора он все равно должен утверждаться федеральным законом.
Для характеристики полномочий субъектов Российской Федерации необходимо провести их сравнительный анализ с полномочиями субъектов ряда зарубежных федераций, например, - США, ФРГ, Индии. При этом для исследования надо выбрать только основные сферы общественных отношений, упоминаемые в конституциях вышеназванных стран. Результат анализа показывает, что в некоторых странах они являются сходными, а в некоторых кардинально различаются.
По Конституции США 1787 г. к компетенции Соединенных Штатов отнесено лишь регулирование наиболее
важных сфер общественных отношений (раздел 8 статьи 1). А остальные полномочия, не предоставленные Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами и народом в соответствии с поправкой X. Несмотря на это, исследователи американского федерализма отмечают, что со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями Верховного Суда США на основе доктрины подразумеваемых в Конституции полномочий, а доктрина дуалистического федерализма на практике давно заменена концепцией кооперативного федерализма [11, с. 371]. Несмотря на это, Конституция США предоставляет штатам очень широкие полномочия по сравнению с конституциями других исследуемых государств: ФРГ, Индии и России. Так, судоустройство и судопроизводство (за исключением Верховного Суда и подчиненных ему судебных органов), гражданское право (за исключением торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами), уголовное право (за исключением наказания за подделку ценных бумаг и монет, международные преступления и морской разбой) по Конституции США относятся к компетенции штатов. А с учетом указанных исключений можно сделать вывод, что регулирование данных вопросов в США распределено между федерацией и ее субъектами. По Основному закону ФРГ эти вопросы отнесены к конкурирующей компетенции, по Конституции Индии они или тоже отнесены к конкурирующей компетенции, или распределены между компетенцией Союза, штатов и
конкурирующей компетенцией, а по Конституции России все эти вопросы отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Это показывает, что полномочия по регулированию указанных сфер в штатах США наиболее широкие, в ФРГ и Индии субъекты федерации могут участвовать в их регулировании, а в России - нет. Существуют и полномочия, которые в США относятся к исключительной компетенции штатов, в ФРГ и Индии - к конкурирующей компетенции, в России - к ведению Российской Федерации (регулирование деятельности тюрем, исправительных учреждений, акты гражданского состояния, производство и оборот алкогольных напитков, статистика), что снова характеризует объем полномочий субъектов федерации следующим образом: в США, ФРГ и Индии более широкий, чем в Российской Федерации.
Существует две группы полномочий, в регулировании которых исследуемые конституции схожи (кроме Конституции США). Первая - это полномочия по регулированию деятельности адвокатуры, охраны растений и животных. По конституциям ФРГ и Индии они относятся к конкурирующей компетенции, а в Российской Федерации -к совместному ведению. К данной группе можно отнести и регулирование сфер, которые в ФРГ относятся к конкурирующей компетенции, в Российской Федерации - к совместному ведению, или регулирование распределено между ведением федерации, совместным ведением и ведением субъектов, а в Индии регулирование распределено между полномочиями Союза, штатов и конкурирующей компетенцией (на-
пример, трудовое право, государственное социальное обеспечение, оборот лекарств и наркотических средств). Во всех странах правовое регулирование указанных сфер осуществляют и федерация, и ее с
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.