История и практика архивного дела
И. А. Дегтярева
Размышляя над проектами федеральных законов об информации
Проблема доступа пользователя к информации многогранна, и обсуждение каждой составляющей важно для ее решения в целом. Однако без точной терминологической базы невозможны ответы на остальные вопросы доступа к информации, независимо от того, заключена ли она в документах текущего делопроизводства или в документах, хранящихся в государственных, муниципальных архивах. К сожалению, существующая терминологическая база по проблеме доступа к информации имеет пробелы, неточности, несоответствия между различными законодательными актами1. Такая ситуация приводит к тому, что пользователи порой вкладывают разный смысл в один и тот же термин.
Преемственность положений законодательных актов и грамотно составленная терминологическая база - необходимые условия плодотворного решения проблемы. В этой связи требуют обсуждения некоторые терминологические нормы проектов федеральных законов «О персональных данных» и «Об информации, информационных технологиях и защите информации»2. Это намерение вызвало (и, возможно, еще вызовет) возражения некоторых ведущих архивистов, считающих, что названные проекты законов не распространяются на информацию, содержащуюся в документах Архивного фонда Российской Федерации . Они ссылаются на ст. 3 законопроекта «О персональных данных», в которой сказано, что «настоящим Федеральным законом регулируются общественные отношения, связанные со сбором и обработкой персональных данных с применением средств автоматизации или без их применения»4.
Однако, во-первых, согласно проекту, «обработка персональных данных - отдельные действия или операции, выполняемые с персональными данными, или совокупность таких выполняемых с применением средств автоматизации или без их применения действий, как запись, организация, накопление, хранение, обновление или изменение, извлечение, обезличивание, уничтожение персональных данных» (п. 1 ст. 1). Очевидно, что часть названных операций может проводиться и с персональными данными, содержащимися в документах Архивного фонда Российской Федерации и на архивной стадии их существования.
Во-вторых, в ст. 3 проекта Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» сказано, что «законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере использования информации...». Из этого следует, что Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» является составной частью федерального законодательства об информации, поскольку в нем (ст. 25) рассматриваются вопросы доступа и использования информации, содержащейся в документах Архивного фонда Российской Федерации5.
Напомним также, что Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (п. 2 ст. 25) в свою очередь ограничивает «доступ к архивным документам независимо от форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну.». Это положение говорит о связи архивного законодательства с законодательными актами, регламентирующими работу с информацией ограниченного доступа: Гражданский кодекс Российской Федерации,
Налоговый кодекс Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, федеральные законы «О государственной тайне», «О коммерческой тайне», Перечень сведений конфиденциального характера и др. Так, например, только в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан раскрыто понятие «врачебная тайна», которое позволяет определить, какая информация о здоровье гражданина относится к врачебной тайне6 и, следовательно, по Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации» (п. 3 ст. 25) должна быть закрыта для свободного доступа в течение 75 лет со времени создания документа.
О необходимости и неизбежности взаимосвязи положений законодательных актов в сфере информации сказано и в Рекомендации по европейской политике в отношении доступа к архивам (номер Я (2000) 13, принята Комитетом министров Совета Европы 13 июля 2000 г.): «...законодательные и подзаконные акты, касающиеся доступа к государственным архивам, должны быть увязаны и согласованы с законами, касающимися смежных областей, в особенности с законами о доступе к информации, находящейся в государственных учреждениях, и о защите данных (раздел II Приложения к Рекомендации «Законодательные и подзаконные акты», п. 2)7.
Все сказанное свидетельствует о том, что архивистам не следует относиться к обоим законопроектам как к посторонним.
Проект Федерального закона «О персональных данных» был принят в первом чтении 25 ноября 2005 г. Этого события ждали и правозащитники, ратующие за соблюдение прав граждан на неприкосновенность «частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени» (Конституция Российской Федерации, ст. 23), и специалисты, работающие с этой информацией в государственных и негосударственных организациях, и архивисты, решающие вопросы доступа и использования персональных данных, содержащихся в документах государственных и муниципальных архивов. Проект закона разрабатывался с середины 1990-х гг. Его варианты в большей или меньшей степени соответствовали принятому постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - членов СНГ (.№ 1419 от 16 октября 1999 г.) Модельному закону «О персональных данных». Последний должен был стать основой для разработки аналогичного законодательства в государствах, входящих в СНГ. Одинаковый подход к проблеме персональных данных в разных странах был призван облегчить создание единого информационного пространства между ними.
Модельный закон имеет немало положительного. Он содержит самое подробное из используемых в федеральном законодательстве определение термина «персональные данные». В нем указаны конкретные тематические группы информации, объединенные этим понятием: «персональные данные - информация (зафиксированная на материальном носителе) о конкретном человеке, которая отождествлена или может быть отождествлена с ним. К персональным данным относятся биографические и опознавательные данные, личные характеристики, сведения о семейном, социальном положении, образовании, профессии, служебном и финансовом положении, состоянии здоровья и прочее» (ст. 2).
Включение в Модельный закон термина «субъект информации» и его определения позволяет решить проблему с так называемыми «третьими лицами», информация о которых содержится в документах. Она заключается в том, что использование термина «третьи лица» в архивной литературе в отсутствие определения не дает четкого представления о том, какие лица, информация о которых содержится в документе, относятся к этой категории, а какие -нет.
Определение термина «третьи лица», содержащееся в юридических изданиях («участники гражданского процесса, юридически заинтересованные в разрешении возникшего между истцом и ответчиком спора»), нельзя связать с проблемой доступа к
информации и с тем контекстом, в котором этот термин используется в нормативной базе и научной литературе, касающейся доступа и использования информации. Здесь под «третьими лицами» подразумеваются лица (помимо основного лица, которому посвящен документ), информация о которых присутствует в тексте документа8. При работе с документами, особенно когда речь идет о соблюдении конфиденциальности информации при ее использовании, возникает вопрос: относятся ли к «третьим лицам» люди, подписавшие, завизировавшие документ, и другие, которые в тексте документа не упоминаются.
В Модельном законе дано следующее определение: «субъект персональных данных (субъект) - человек, к которому относятся соответствующие персональные данные» (ст. 2). С учетом определения понятия «персональные данные», используемого в законе, определение субъекта персональных данных узаконило равные права всех лиц, информация о которых присутствует в документе, на защиту их конфиденциальных данных. С появлением проекта Федерального закона «О персональных данных», где понятие «третье лицо» определено как «лицо, не являющееся субъектом персональных данных или оператором», использование этого термина в прежнем значении неправомерно.
Модельный закон определил условия использования информации о человеке до окончания периода ее конфиденциальности: «. режим конфиденциальности персональных данных снимается в случаях обезличивания персональных данных, требований субъекта в отношении своих персональных данных, не противоречащих национальному законодательству. По решению субъекта для его персональных данных может быть установлен режим общедоступной информации» (ст. 4).
К сожалению, Модельный закон имеет и серьезные недостатки. Основной из них заключается в том, что здесь отсутствует положение о преемственности подходов к использованию содержащих информацию о человеке документов в текущем делопроизводстве и в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации. В законе содержится положение, прямое следование которому помешало бы передаче на государственное хранение массивов персональных данных: «...персональные данные должны храниться не дольше, чем этого требует цель, для которой они накапливались, и подлежать уничтожению по достижении этой цели или при миновании надобности» (п. 5 ст. 3). Если вспомнить приведенное выше определение персональных данных, вводимое Модельным законом, и предположить, в каких документах Архивного фонда Российской Федерации эта информация может содержаться, то становится очевидным, что в соответствии с указанным положением практикующееся в настоящее время хранение в архивах Российской Федерации огромного количества документов, содержащих информацию о человеке, противозаконно.
В законе отсутствует положение об ограничительном периоде доступа к персональным данным, что является следствием самой концепции этого документа. Поскольку в Модельном зак
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.