МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 2, с. 47-57
РАЗВИТИЕ ПРАКТИК ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ:
МИРОВЫЕ ТРЕНДЫ И ОПЫТ США
© 2015 г. А. Хахунова
В статье прослеживаются основные мировые тенденции развития практик оценки эффективности государственного управления, а также методы оценки и ключевые этапы их развития. На фоне мировых тенденций особое внимание уделено анализу практик оценки эффективности государственного управления в Соединенных Штатах Америки, стране-лидере в сфере эффективного управления.
Ключевые слова: эффективность, оценка, государственное управление, опыт США.
Статья поступила в редакцию 14.07.2014.
ИНТЕРЕС К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Каковы основная цель любого государства, его предназначение? Широко известно, что на этот вопрос существует множество различных ответов, подкрепленных авторитетными теориями и популярными моделями. Вместе с тем современные концепции государственного управления, как правило, сходятся в понимании ключевой роли государства, его основной цели - благосостояния своих граждан (значительно различаясь при этом в методах и средствах ее достижения). В терминах современной экономической теории благосостояние - это повышение национального дохода и справедливое распределение достатка.
Государство - институт, обеспечивающий и организовывающий жизнедеятельность сложнейшего живого организма - общества, где деньги являются одним из основных регуляторов жизни [1, с. 479]. Материальное благосостояние общества и гражданина - очевидная необходимость современной цивилизации. В ХХ в. эта идея получила, пожалуй, наибольшее распространение в период развития практик "государства всеобщего благосостояния". Послевоенные годы требовали особого внимания к организации и обустройству социальной жизни, тем более -социально справедливой. Однако с течением времени нагрузка на государственные бюджеты в виде социальных обязательств оказывалась все большей, важное место стал занимать вопрос
ХАХУНОВА Анна Константиновна, аспирантка кафедры политического поведения НИУ ВШЭ, 101000 г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20 (anna.hahunova@gmail.com).
цены этого благосостояния, его перспектив, возможности его дальнейшего поддержания.
Именно в 70-е годы ХХ в. дефицит бюджета и последовавшие за ним кризисы способствовали осознанию нарастающей потребности в кардинальных переменах в государственном управлении. Ограниченность ресурсов для достижения важнейшей цели - благосостояния граждан - привела к необходимости введения жесткого контроля и учета государственных затрат. Вопрос, вставший на повестке дня, был в меньшей степени идеологическим и в большей - инструментальным: как оценивать политические решения и их целесообразность на пути достижения государственных целей в условиях ограниченности ресурсов?
Развитие практик оценки эффективности государственного управления и внедрение принципов результативности, целесообразности, ответственности имело разные условия и особенности в различных странах мира. Объединяющая черта этих реформ - принадлежность к модели Нового государственного управления, НГУ (New Public Management).
Итак, широкий государственный интерес к оценке качества государственного управления возник в 70-80-е годы XX в. Однако это не означает, что указанный период явился началом развития этих практик. В действительности первые шаги к формированию национальных (и субнациональных) систем оценки эффективности были сделаны в середине XX в.
ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ПРАКТИК ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
По мнению известного немецкого исследователя Х. Вольмана, в истории развития практик
оценки можно выделить три крупных "волны", отражающие качественные изменения в этой сфере:
- оценка для эффективного выполнения процессов и получения непосредственных результатов (outputs);
- оценка для экономии бюджетных средств;
- оценка для получения качественных, эффективных итогов (outcomes).
Если на первом этапе "внедрение оценивания было направлено на улучшение результатов проведения политики и максимизацию эффективности воздействия тех или иных программ", на втором усилия были сконцентрированы на экономической эффективности, а на третьем оценка стала "интегральной частью полноценного государственного управления" [2, с. 94].
Таким образом, начало первого самостоятельного этапа развития практик оценки эффективности целесообразно датировать 1960 годом. Определяющая особенность первого этапа связана с вниманием к концепциям политико-управленческих циклов и системному, научному подходу в вопросах управления. В этот период оценка эффективности политики/программы формируется как заключительный этап процесса подготовки, принятия и анализа политических решений, исполняя роль механизма обратной связи.
Середина XX в. - период так называемой "гонки технологий". Объективные условия "холодного противостояния" двух полюсов биполярного мира, стремление каждой из сторон превзойти противника, усиленное "спутниковым шоком"1, придали первостепенную важность принципам планирования, а также использованию научно обоснованных методов управления. 60-е годы - время активного становления и работы первой американской "фабрики мысли", RAND Corporation, чья миссия сегодня, как и полвека назад, заключается в оказании помощи Правительству США по "улучшению политики и процесса принятия решений путем исследований и анализа" [3].
В это же время в США была впервые внедрена и получила широкое распространение принципиально новая система построения бюджетного процесса - PPBS (Programming, Planning, Budgetting System). Ключевые элементы программы ППБС: внимательный и системный анализ целей, поиск подходящих альтернатив и путей достижения целей, обязательная оценка затрат для каждой
1 "Спутниковый шок" - усиление гонки вооружений, спровоцированное запуском СССР первого искусственного спутника Земли.
альтернативы, оценка эффективности каждой из них и выбор оптимального решения на основе сравнительного анализа [4, с. 222]. Переход от затратного к результативному методу управления финансами был важной частью происходящих в США и других развитых странах мира изменений.
В Советском Союзе принципы экономического планирования и системного подхода к экономике и управлению также имели значительное влияние, особенно учитывая, что советская система, как любая утопия, изначально должна была строиться по научным образцам. Как справедливо замечает Д.Б. Цыганков, в советской системе легко различимы аналоги американских системных механизмов управления: "... Методики прогнозирования сравнимы с оценкой программ на стадии разработки; плановые показатели - с ключевыми показателями результативности; эталонное сравнение - с так называемым бенчмаркингом2; ежегодные отчеты о выполнении плана - с текущей оценкой; оценка научно-технического прогресса - с оценкой в сфере исследований и развития" [5, с. 171].
И сегодня в системной теории, на основе которой формировалась отчасти и теория принятия политических решений, оценка результатов является важнейшим элементом анализа, необходимым заключительным этапом. При этом именно этап оценки результатов предопределяет цикличность указанного процесса. Понимание процесса принятия политических решений как динамического, состоящего из функционально определенных и последовательно расположенных стадий, предполагает ключевую роль фазы оценки полученных результатов, после прохождения которой процесс принятия решений "выходит на очередной виток и . повторяется снова" [6, с. 75].
Вторая "волна" развития практик оценки эффективности управления связана с кризисом государства всеобщего благосостояния и непомерным бременем социальных обязательств, взятых государством на себя в послевоенные годы. Рост дефицита государственного бюджета, снижение эффективности деятельности государственных институтов и как регулятора жизни общества, и как работодателя, падение уровня доверия к ним граждан стали основными причинами структурных перемен в сфере государственного управ-
2 Бенчмаркинг (англ. benchmarking) - техника сравнения однородных продуктов, услуг или процессов с целью выявления и последующего распространения лучших практик.
ления. Последствия энергетического кризиса, рост цен на нефтепродукты выявили "очевидную необходимость экономической эффективности и сокращения бюджетных расходов" [2, с. 94].
Идейная основа революции в управленческих практиках - "дух предпринимательства" в терминах Д. Осборна и Т. Геблера. Построенное на принципах коммерциализации государственного менеджмента, Новое государственное управление явилось основой преобразований неоконсервативных правительств, пришедших к власти в англосаксонских странах в 70-е годы ХХ в. (так называемая менеджериальная революция). Именно в этих условиях практики оценки приобрели широкое распространение. Учитывая экономические затруднения, с которыми сталкивались государства, оценка была в первую очередь нацелена на аудит и выявление неэффективно расходуемых бюджетных средств, сокращение государственных трат, оптимизацию содержания государственного аппарата (часто посредством широкой приватизации и создания квазиавтономных агентств).
Важно, однако, отметить, что даже в тех странах, которые характеризуются близким уровнем социально-экономического развития и, более того, общим наследием прошлого, различия в институциональных дизайнах предопределили совершенно разные траектории развития практик оценки. Менеджериальная революция зародилась в англосаксонских странах. Между тем модели оценки эффективности управления и расходования бюджетных средств кардинально различаются в США, Великобритании, Канаде и Австралии, не говоря о странах континентальной Европы и Скандинавских государствах. Новое государственное управление стало крайне распространенной моделью государственного управления последней четверти ХХ в. Однако, как афористично заметил Х. Вольман, "различные концепции и элементы стратегий и мер НГУ были собраны и расфасованы по совершенно разным наборам в разных национальных, региональных и местных контекстах" [7, р. 16].
Третий этап оценки, по мнению Х. Вольмана, не
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.