МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 200S, № 3, с. 59-б9
РАЗВИТЫЕ СТРАНЫ: ИНТЕГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ ИММИГРАНТОВ
© 2008 г. И. Цапенко
Интенсивная миграция населения в развитые государства привела к быстрому росту численности прибывших жителей. В 2005 г. в этих странах проживало около 91 млн. международных мигрантов - 10.3% их населения1.
Иммигранты вносят существенный вклад в развитие принимающих стран. Но рост иммиграции сопровождается и формированием крупных иноэтничных, зачастую обособленных общин. Этому процессу сопутствует кристаллизация комплекса социально-политических и этнокультурных проблем, в том числе социального отчуждения обширных слоев мигрантов, этнорелигиозной фрагментации принимающих социумов, проявлений ксенофобии, расизма, межэтнической и межконфессиональной конфликтности. Правящие круги развитых стран все больше осознают: в их интеграционной политике имеются существенные недостатки, исправление которых требует активных мер2.
ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ
к интеграционной политике
Как отмечается в коммюнике Комиссии Евросоюза (ЕК), посвященном вопросам иммиграции, интеграции и занятости (2003 г.), власти стран ЕС "усиливают внимание к вопросам интеграции мигрантов"3. По данным ООН 2005 г., 24 (86%) из
ЦАПЕНКО Ирина Павловна - старший научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН, кандидат экономических наук.
1 Рассчитано по: International Migration 2006 (Wall Chart) (http: //www.un.org/esa/population/publications/2006Migration_Chart/ Migration2006.pdf).
2 В условиях интенсивной миграции населения в Россию опыт интеграции пришлого населения в развитых странах привлекает растущее внимание отечественных исследователей. См., например: Семененко И. Интеграция инокуль-турных сообществ в развитых странах // МЭиМО. 2006. < 10. С. 58-68; < 11. С. 57-71; Стрельцова Я. Франция и проблема интеграции мигрантов // МЭиМО. 2005. < 9. С. 67-75; Щедрина О. Возможна ли мультикультурная модель интеграции мигрантов в России? // Социологические исследования. 2004. № 11. С. 67-74 и др.
3 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Immigration, Integration and Employment. Brussels, Commission of the European Communities, 3.6.2003.C0M(2003)336final (http//ec.europa.eu/ justic_home/funding/doc/com 2003 336 final.pdf).
обследованных 28 развитых стран мира (кроме Японии, Исландии, Мальты и Сан-Марино) осуществляли интеграционные меры, адресуемые иностранцам4.
К настоящему времени в развитых странах сложились три модели интеграционной политики: политической ассимиляции, функциональной и мультикультурной интеграции.
Согласно модели политической ассимиляции5, принимающим государствам следует обеспечивать благоприятные условия для быстрого получения иммигрантами нового гражданства. При этом идентичность новых граждан должна определяться национальным политическим порядком, а не этнокультурными или религиозными корнями. Государство формально не признает особых потребностей этнических меньшинств и не учитывает их в практической политике; этнические, культурные, религиозные вопросы относятся сугубо к сфере частной жизни иммигрантов. Такой подход, долгие годы характерный для Франции, оказался неэффективным, что показали события осени 2005 г. "Игнорирование французскими властями расовых, этнических и религиозных идентичностей не означает исчезновения их или связанных с ними проблем исключения, отчуждения и фрагментации. Напротив, они имеют
тенденцию к радикализации"6.
В ряде государств ЕС, в первую очередь Германии, Италии, Греции, в основу формирования нации положен принцип общности происхождения населения и стимулируется полноценная интеграция этнических переселенцев. В отношении иммигрантов, не имеющих местных корней или хотя бы европейского происхождения, осуществляется политика функциональной интеграции,7, или социального гражданства (denizenship), - инкорпорация только в сферу занятости и систему
4 См.: Inernational Migration 2006 (http://www.un.org/esa/popu-lation/publications/2006Migration_Chart/Migration2006.pdf ).
5 См.: Boswell Chr. Migration in Europe (http://www.gcim.org).
6 Modood T. Muslims and the Politics of Difference /The Politics of Migration. Aberswyth. 2003. P. 113.
7 О содержании политики функциональной интеграции см. подробно: Collett E. One Size Fits All? Tailored Integration Policies for Migrants in the European Union. EPC Working Paper. 2006. N 24 (http://www.theepc.be/TEWN/pdf/ 602431467_EPC Working Paper 24.pdf )
социального обеспечения. Возможности политического участия в делах общества и получения нового гражданства ограничиваются.
В мулътикулътурной (коммунитарной) модели, основывающейся на признании наличия в обществе различных этнорасовых групп и необходимости управления их взаимоотношениями, основной акцент делается на обеспечение равенства пришлых и коренных жителей во всех сферах при сохранении первыми родной культуры. Данная модель базируется на антидискриминационных правовых нормах и политике равных возможностей и отличается быстрым предоставлением мигрантам политических и гражданских прав в полном объеме. Впервые она была введена в Канаде, затем в Австралии и США, а позднее и в Европе (Великобритания, Нидерланды и Швеция). Но после террористических актов в США, Испании и Великобритании западноевропейские страны начали отходить от принципов мультикультура-лизма.
В чистом виде ни одна из названных моделей нигде не существует. Они лишь отражают доминирующий подход властей к решению проблем интеграции. Интеграционная политика весьма многообразна по формам и методам осуществления, ее национальная специфика особенно наглядно проявляется в том, как власти относятся к длительно проживающим мигрантам и этническим меньшинствам. Но при всех различиях в подходах и инструментах в этой политике выделяются три основные составляющие: политико-правовая, соци-алъно-экономическая и кулътурно-религиозная.
ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ПОЛЯ
Важные политико-правовые предпосылки полноценной интеграции мигрантов - улучшение правового положения, возможностей получения гражданства и участия в политической жизни страны, предотвращение дискриминации и формирование толерантных межэтнических отношений.
Улучшение правового положения иностранцев и либерализация правил получения гражданства
В зависимости от правового статуса иммигрантов можно разделить на четыре группы. Первая из них - иммигранты и их потомки, ставшие гражданами принимающей страны. Формально они имеют те же права и обязанности, что и коренные жители, однако на практике нередко сталкиваются с дискриминацией, в первую очередь на рынке труда. Вторая группа - иностранные жители, имеющие постоянный вид на жительство. Они наделены большинством гражданских прав и имеют доступ к системе государственных социальных услуг, но частично или полностью лишены поли-
тических прав. Третью группу составляют временные иммигранты, имеющие визу и разрешение на работу на определенный срок. Они имеют доступ лишь к ограниченному числу форм социальной защиты. Наконец, четвертая категория -нелегальные мигранты; они не имеют никаких прав и могут быть выдворены из страны в любой момент8.
В 2003 г. была принята директива Совета Европы, согласно которой иностранцы, легально проживающие на территории ЕС не менее 5 лет и имеющие вид на длительное жительство (long-term residents), получают равные права с гражданами ЕС в ряде областей (доступ к рабочим местам на едином рынке, условия труда и его оплаты, образование и профессиональная подготовка, включая предоставление грантов и признание дипломов; социальное страхование; предоставление налоговых льгот, свобода передвижения)9. Эти правила включаются в национальное законодательство стран-членов. Однако на уровне Союза пока не регламентировано право участия таких мигрантов в выборах в Европарламент и в местные органы власти.
С правовым положением длительно проживающих мигрантов тесно связан вопрос воссоединения семей. Хотя в последние годы правила в этой области стали более строгими, ужесточение не распространяется на супругов, состоящих в реальном браке, и на несовершеннолетних детей, поэтому не создает помех для постоянного обустройства приезжих на новом месте.
Важным аспектом улучшения правового положения мигрантов стало проведение так называемых амнистий. Они нацелены на легализацию статуса незаконно находящихся в развитых государствах иностранцев, частично интегрировавшихся в новое общество (длительно проживающих в стране прибытия и способных обеспечить себя материально). В США, Франции, странах Южной Европы амнистии приняли достаточно регулярный характер. В начале 2000-х годов к ним прибегли Новая Зеландия, Бельгия и даже Швейцария с ее традиционно жестким иммиграционным законодательством. В общей сложности в развитых странах за время указанных кампаний 6729.9 тыс. иностранцев получили вид на
жительство и разрешение на работу10.
Полноценная интеграция в принимающее общество во многом обусловлена гражданством. В
8 В США, однако, для родившихся там детей нелегальных иммигрантов предусмотрены специальные пособия, продовольственные талоны, бесплатные медицинская помощь и школьное образование.
9 См.: Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 32003L0109:EN:N0T).
10Рассчитано по: World Migration 2005 (www.iom.org).
ряде европейских стран с жесткими правилами предоставления гражданства оно квалифицируется как "окончание интеграционного процесса и награда за него". Там, где законодательство более либеральное, в частности в Канаде, гражданство "считается серединной вехой интеграционного процесса..., рассматривается как признание добросовестных интеграционных усилий (мигранта - И.Ц.) и поощрение их продолжения"11.
Гражданство приобретается пришлыми жителями и их потомками главным образом путем натурализации, хотя дети иностранцев часто получают его и при рождении на территории новой страны. Соде
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.