РЕЦЕНЗИИ
рецензия на книгу В.В. спасской «законодательство российской федерации в сфере образования: становление и перспективы развития»
С.В. Куров, доцент Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук
Развитие современного отечественного образования, особенно имея в виду его модернизацию, вряд ли можно представить без соответствующей надежной, устойчивой, взятой во всех системных проявлениях нормативно-правовой, законодательной основы. Однако действующее юридическое оформление складывающихся в области образования общественных отношений весьма далеко не только от целей и задач реформирования социальной образовательной ситуации, но и от многих реалий, определяющих собственно сферу образования. Формированию высококачественного законодательного обеспечения в области образования не способствует недостаточная научно-исследовательская активность по проблемам правового обоснования модернизации образования, что, в частности, отражается и на весьма малом числе серьезных публикаций.
На этом фоне не должна остаться незамеченной работа В.В. Спасской «Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление
и перспективы развития». (М.: Пома-тур, 2006. 176 с.), являющаяся, пожалуй, первой работой, анализирующей и обобщающей почти полуторадеся-тилетний опыт формирования и применения законодательства Российской Федерации об образовании.
В монографии, включающей введение, четыре главы и заключение, логически последовательно рассматривается в историко-правовом аспекте становление федерального законодательства об образовании в России в 90-е годы XX века; дается анализ современной системы отечественного законодательства об образовании, а также судебной практики защиты прав участников образовательных отношений; выделяются существенные, по мнению автора монографии, направления совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования.
Первая глава исследования посвящена особенностям формирования современного российского образовательного законодательства на его ранней стадии. Автор дает краткую, но доста-
точно емкую характеристику правовой основы российской системы образования в самом начале 90-х годов прошлого века, соотнося необходимость создания правовых актов с возникающими принципиально новыми общественными отношениями в области образования, прежде всего характеризующимися широкой самостоятельностью учебных заведений в осуществлении образовательного процесса, выборе средств обучения и воспитания, управлении, ведении финансово-хозяйственной деятельности. Основное внимание уделяется разработке Закона Российской Федерации «Об образовании», действительно явившегося событием не только для участников профессиональных педагогических отношений, но и для всего российского общества.
Учитывая известную скудость публикаций, отражающих изнутри нелегкие процессы создания новой правовой базы реформ в образовании (здесь, пожалуй, единственным источником являются работы О.Н. Смолина - участника законотворческого процесса), вызывает большой интерес попытка автора, пусть и в сжатой форме, но достаточно емко, обрисовать основные черты первого российского закона об образовании, а вместе с ним и подходы, достижения и просчеты, допущенные при его разработке.
Отдавая должное этому законодательному акту, В.В. Спасская вместе с тем отмечает существенные его недостатки, обосновывая их методологически. В то же время автор справедливо, по нашему мнению, приходит к выводу о главной инновационной особенности исследуемого закона - признании и
правовом закреплении новых образовательных правоотношений, что послужило основанием ряду исследователей сделать достаточно дискуссионные заявления о зарождении в российской правовой системе новой самостоятельной отрасли - образовательного права.
Одновременно обращается внимание на ряд весьма важных свойств Закона об образовании - его гарантийный, правозащитный характер, направленность на довольно широкую самостоятельность, в том числе экономическую, образовательных учреждений. В результате, по верному замечанию исследователя, принятие данного закона явилось реальным шагом на пути к становлению демократического социального государства и гражданского общества. Защитная функция усилилась в процессе внесения изменений и дополнений в данный закон в 1996 г.
Вместе с тем автор делает справедливый вывод о декларативном характере значительного числа норм закона, которые не могли быть реализованы вне соответствующих правовых механизмов. К другим существенным недостаткам закона автор относит также отход в его новой редакции от принципа равенства возможностей для государственного и негосударственного секторов образования, а также отсутствие согласования образовательно-правовых норм с гражданским законодательством.
Весьма интересным является параграф, в котором на основе ряда законопроектов анализируются попытки законодательного урегулирования отдельных подсистем образования - общего, высшего, дошкольного, специального, а также отдельных аспектов
правоотношений сферы образования. В итоге констатируется, что далеко не все значимые аспекты правоотношений в сфере образования получили соответствующее законодательное регулирование и были обеспечены механизмами реализации.
Обрисовывая основное содержание законотворческой работы в области образования на тот период, автор возвращает читателя к тому времени, когда Федеральное Собрание еще было способно как самостоятельная ветвь государственной власти противостоять, и довольно успешно, другой ее ветви - исполнительной, прежде всего - Президенту. Автору удалось, на наш взгляд, донести ту напряженную, насыщенную столкновением мнений, интересов обстановку, царившую при создании, обсуждении, принятии законодательных актов об образовании.
Вторая глава представляет собой научный анализ всего массива нормативных правовых актов, объединяемых в отдельную отрасль законодательства об образовании. Автор особо выделяет Указы Президента Российской Федерации в качестве правового средства, оперативно обеспечивающего правовое регулирование наиболее важных вопросов, не подпадающих под законодательное воздействие. При этом обращается внимание на их как бы «параллельный» законам об образовании характер и оспаривается принадлежность подзаконным актам, типичным представителем которых являются нормативные акты Правительства Российской Федерации. Автор взял на себя весьма значительный труд не только дать общеправовую характеристику постановлениям Пра-
вительства Российской Федерации по вопросам образования, но и привести более или менее полный их перечень за последние 10-11 лет. Во взаимосвязи с названными нормативными правовыми актами исследуются место и роль так называемых «ведомственных актов» в сфере образования, колоссальный объем и невысокое качество которых заставляет задуматься, по мнению В.В. Спасской, о возможных путях сокращения подобного рода нормотворчества. Действующая система законодательства об образовании представляется при этом как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такой системе, полагает исследователь, свойственны, в первую очередь, про-бельность, фрагментарность, громоздкость, противоречивость; ее нельзя признать полной, отлаженной, обеспечивающей эффективное правовое регулирование отношений в сфере образования.
Полностью разделяя высказанное мнение, следует только сожалеть, что автор не очертил, хотя бы рамочно, основные направления и подходы к совершенствованию ведомственного нормотворчества в области образования.
Третья глава содержит анализ судебной практики по вопросам защиты прав участников образовательных отношений, который в целом подтверждает вывод автора о незавершенности процесса формирования системы образовательного законодательства только как системы законов, что естественным образом обусловливает неразвитость правовых механизмов реализации и надлежащей защиты прав субъектов
образовательных правоотношений. В.В. Спасская выделяет и рассматривает три группы случаев судебной защиты: во-первых, прав граждан в сфере образования; во-вторых, прав педагогических работников; в-третьих, прав образовательных учреждений (организаций).
Анализируя судебные решения по целому ряду споров в сфере образования, автор закономерно приходит к нескольким довольно принципиальным, по нашему мнению, выводам. Во-первых, подчеркивается исключительная важность процессуальных норм, обеспечивающих защиту прав участников образовательных правоотношений, в том числе образовательных организаций, при лицензировании, аттестации. Названные административно-управленческие процедуры имеют изначально процессуальную (по мнению некоторых юристов, процедурную) природу, обусловливающую предельно регламентный характер осуществления, на что было обращено внимание в целом ряде публикаций, посвященных правовому регулированию лицензирования образовательной деятельности, защите прав в образовании (см., в частности Куров С.В. Защита прав граждан в образовании. М., 2003. 188 с.). В этой связи следует поддержать предложение исследователя о необходимости расширения и совершенствования процессуальной части образовательного законодательства (а не права, как у автора!) путем разработки и включения соответствующих норм в законы об образовании.
Во-вторых, именно недостаточность работающих правовых механиз-
мов (мы подчеркнем - их практическое отсутствие в действующем законодательстве об образовании), в том числе отсутствие института административной ответственности за нарушение законодательства об образовании, существенные проблемы в правовой регламентации специфичных для сферы образования процедур лицензирования, государственной аккредитации (добавим - в ближайшем будущем и проведения единого государственного экзамена), препятствуют реальной и эффективной защите нарушенных и оспариваемых прав участников образовательных правоотношений.
В-третьих, слабая правовая регламентированность многих образовательных процедур, низкий уровень правового просвещения в области образования
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.