Сделан вывод о необходимости пересмотра и уточнения порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в пограничной зоне. Поднимаются проблемные вопросы административной юрисдикции пограничных органов Федеральной службы безопасности в области обеспечения соблюдения пограничного режима как составной части реализации миграционной политики страны и как элемента системы обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: миграционная правовая политика, пограничный режим, пограничная зона, режимно-административная деятельность, пограничные органы.
The regime of temporary staying in boarder guard zone as the component of realization of migration and legal policy of Russia (problems of administrative jurisdiction)
Lukianov A.
The article tells about the necessity of the reviewing and qualification of the order of staying of foreign citizens and persons without citizenship in boarder zone, and it's touches problematic questions of administrative jurisdiction of boarder authorities of the Federal Security Service in part of provision of observation of boarder regime, as the component of realization of migration policy and as the element of the system of providing national security.
Keywords: migration and legal policy, boarder regime, boarder zone, regime-administrative activity, boarder authorities.
УДК 342.5
Режим временного пребывания иностранных граждан в пограничной зоне как составная часть реализации миграционной правовой политики России (проблемы административной юрисдикции)
А.С. ЛУКЬЯНОВ,
аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина
Проблемы обеспечения пограничной безопасности занимают особое место в системе национальной безопасности Российской Федерации. Именно в приграничном пространстве сопредельных государств формируется значительная часть угроз и вызовов безопасности1. Одним из условий обеспечения национальной безопасности, как отмечено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2, является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации.
Существующие в настоящее время международные миграционные процессы относятся к вопросам национальной безопасности, что подтверждается многочисленными исследованиями в этой области3. В связи с этим деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности следует понимать и как элементы государственной миграционной по-
литики, в частности — в пределах приграничной территории, и как обеспечение миграционной безопасности государства в целом, в рамках предоставленных службе полномочий.
Для определения полного объема функциональных направлений, по которым пограничными органами осуществляется реализация миграционной политики, ряд исследователей используют различные критерии, например: полномочия, содержание которых непосредственно связано с обеспечением безопасности государства в области противодействия незаконной миграции4; деятельность по поддержанию административно-правовых режимов и реализации административных мер5; уголовно-процессуальную деятельность6; осуществление пограничного контроля как составной части комплексного иммиграционного контроля7.
Полагаем, что в основе классификации функций пограничных органов Федеральной
1 См.: Мельников В.И. Проблемы обеспечения безопасности России в пограничном пространстве // Аналитический вестник аппарата Совета Федерации. 2009. № 12(379). С. 4.
2 Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
3 Подробнее об этом см.: Migration without borders. Essays on the free movement of people. Ed. by A. Pecoud & P. de Guchteneire. UNESCO Publishing, Oxford. 2007. P. 162—163.
4 См.: Стрельников П.В. Незаконная миграция через Государственную границу Российской Федерации: актуальные проблемы противодействия // Миграционное право. 2008. № 2.
5 См.: Сандугей А.Н. Роль административно-правовых режимов в реализации иммиграционной политики Российской Федерации. — Ростов н/Д, 2005.
6 См.: Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. № 10.
7 См.: Хома С.П. Миграционные процессы в России и их правовое регулирование: Дис. ... канд. экон. наук. — М., 2005.
службы безопасности (далее — пограничные органы) по реализации миграционной политики должен лежать прежде всего деятель-ностный аспект. В частности, одним из направлений реализации миграционной политики является, безусловно, административно-процессуальная деятельность. Пограничные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
В соответствии с ч. 1 ст. 23.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пограничные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, статьями 7.11, 8.16—8.20, 8.33, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, статьями 8.38, 18.1 — 18.7, 18.14, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ. По нашему мнению, административ-но-юрисдикционая деятельность пограничных органов в области реализации миграционной политики сводится к осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.1, 18.2, 18.4, 18.14 КоАП РФ.
Необходимо отметить, что указанные статьи главы 18 КоАП РФ объективно входят в систему мер миграционной политики, формируя соответствующий административно-режимный механизм как в сфере защиты государственной границы, так и в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства (далее — иностранные граждане) на территории Российской Федерации.
Одним из составных элементов указанного механизма является пограничный режим в пограничной зоне, который включает правила въезда (прохода), временного пребывания и передвижения лиц в пограничной зоне. В связи с этим необходимо отметить, что на федеральном законодательном уровне определен только порядок въезда (прохода) лиц в пограничную зону, который, в частности, осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений (ст. 17 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1
«О Государственной границе Российской Федерации»).
Следует отметить, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации (статьи 4, 5, 11 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
В соответствии с федеральными конституционными законами или федеральными законами разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен в том числе в пограничной зоне. Условия и правила временного пребывания в пограничной зоне на законодательной основе четко не регламентированы.
Данный порядок содержится в ведомственных документах1, определяющих, что въезд (проход) иностранных граждан, подданных иностранных государств, лиц без гражданства в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, и по индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными управлениями ФСБ России по субъектам Российской Федерации (по направлениям) или подразделениями пограничных управлений ФСБ России, непосредственно осуществляющими защиту и охрану государственной границы, охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, Азовского и Каспийского морей и их природных ресурсов, при наличии документов, удостоверяющих личность. Кроме документов, удостоверяющих личность, иностранным гражданам, временно пребывающим в Российской Федерации, поставленным на учет по месту пребывания в пределах муниципального района (городского округа), на территории которого установлена пограничная зона, или городского округа, расположенного в пределах муниципального района, на территории которого установлена пограничная зона и территория которого охватывает территорию городского округа, необходимо
1 См. приказы ФСБ России от 10.09.2007 № 458 «Об утверждении Правил пограничного режима»; от 19.11.2008 № 572 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим».
иметь при себе миграционную карту или отрывную часть бланка уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания.
Таким образом, с одной стороны, на пограничные органы возложена обязанность контроля наличия документов, подтверждающих законность пребывания на территории Российской Федерации (миграционных карт или отрывных частей бланков уведомлений), с другой стороны, им не предоставлены полномочия по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил миграционного учета, в частности определение действительности указанных выше документов. К примеру, иностранный гражданин при въезде в пограничную зону при себе имеет необходимые документы, но находится на территории страны с нарушением правил временного пребывания. Основания для отказа во въезде в пограничную зону отсутствуют, как и основания для пресе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.