МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 1, с. 52-62
ЕВРОПА: НОВЫЕ РЕАЛИИ
РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ*
© 2015 г. М. Стрежнева
Институциональные структуры и процессы принятия решений в Европейском союзе выходят за рамки национальных правил функционирования парламентаризма. Национальные парламенты стран-участниц не имеют прочного положения в сложившейся там многоуровневой расстановке сил. Однако им отводится важная роль в усилиях по преодолению дефицита демократии в ЕС. В статье оценивается способность национальных парламентов воспользоваться нацеленными на их поддержку новеллами Лиссабонского договора и новыми формами взаимодействия с наднациональными институтами, чтобы укрепить свои позиции в европейском управлении.
Ключевые слова: Европейский союз, многоуровневое управление, дефицит демократии, национальные парламенты, парламентская демократия, Лиссабонский договор, принцип субсидиар-ности.
Статья поступила в редакцию 12.08.2014.
Проблема дефицита демократии в Европейском союзе не утрачивает своей остроты [1; 2; 3]. ЕС и его различные органы, по общему признанию, испытывают недостаток демократической подотчетности и легитимности. Граждане государств-членов не ощущают, что они должным образом представлены в его политической системе, а кризис в Еврозоне лишь добавил сомнений в адекватности европейского управления.
Способы преодоления дефицита демократии традиционно принято искать, прежде всего, на пути укрепления и расширения полномочий Европейского парламента (ЕП) [4]. Институциональный баланс, а не принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти по Монтескье [5, с. 97], обеспечивает наличие сдержек и противовесов, защищающих систему ЕС от властных злоупотреблений. За соблюдением институционального баланса следит Суд ЕС, обеспечивая положение, при котором европейские институты действуют, не выходя за
СТРЕЖНЕВА Марина Вадимовна, доктор политических наук, заведующий сектором ИМЭМО РАН, РФ, 117997, Москва, ул. Профсоюзная, д. 23; профессор МГИМО (Университета) МИД России, РФ, 119454, Москва, пр-т Вернадского, 76 (m.strezhneva@imemo.ru).
* Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ. Проект № 14-07-00050.
пределы полномочий, которыми они наделены по основополагающим договорам.
Но если говорить о политическом представительстве, то нынешнее распределение мест в ЕП между государствами-членами следует признать существенным отступлением от равенства, так как норма представительства у малых стран-участниц гораздо выше, нежели у больших. Кроме того, законодательные полномочия у ЕП более ограниченные, чем у национальных парламентов, а состав Еврокомиссии (за исключением номинации на пост председателя ЕК) не зависит от того, какие партии составляют большинство в ЕП. Таким образом, в отличие от парламентских демократий национального уровня, формально решения Евросоюза вовсе не обязательно отражают волю большинства.
Необходимость адекватных сдержек и противовесов в европейской политии становится особенно важным в условиях, когда растет власть Европейского совета в экономическом управлении, тем более что в данной области ЕП не может в полной мере компенсировать нарастание демократического дефицита на национальном уровне. В связи с этим дальнейшее развитие компетенций Европарламента даже если и сократит, то не уничтожит полностью разрыв между способностью ЕС принимать решения и демократической властью, исходящей от европейских граждан.
Поэтому в последнее время повышенное внимание привлекает к себе роль в многоуровневой политической системе парламентов стран - участниц Евросоюза, являющихся воплощением национальной представительной демократии. Ведь именно их называют институтами, которые ближе к людям [6], своим избирателям, чем члены ЕП, заседающие в Брюсселе и Страсбурге, и даже главы национальной исполнительной власти, располагающиеся в далекой для большинства населения столице.
Под пристальным вниманием национальных парламентов должна находиться европейская политика национальных правительств, они при-частны к перенесению правовых актов ЕС в национальное законодательство (транспозиция) и занимаются ратификацией договоров, которые лежат в основе деятельности Евросоюза. Впрочем, оппоненты идеи укрепления роли национальных парламентов в системе ЕС отмечают, что национальные депутаты недостаточно знающие, чтобы вести подлинно европейские дебаты по вопросам, выходящих за сферу их непосредственных представлений и интересов, и настаивают, что в результате ее реализации процесс принятия решений в ЕС лишь застопорится.
При анализе политического пространства Евросоюза общую парадигму задает концепция многоуровневого управления [7; 8]. Исходя из нее, принятие решений в европейских рамках оказывается в совместной компетенции акторов различного уровня [9, сс. 169-176]. Это, по крайне мере в теории, открывает для национальных (и региональных) парламентов в странах-участницах множественные точки доступа для осуществления влияния на политический процесс в Евросоюзе. Но одновременно с этим подход с позиций многоуровневого управления не опровергает и тот факт, что ключевая роль в Евросоюзе все же принадлежит Европейскому совету в составе глав государств и национальных правительств и Совету министров ЕС (Совету), в котором заседают национальные министры. Иными словами, как ни парадоксально, ее сохраняют за собой лица, занимающие ключевые посты в исполнительной власти национального уровня. Кроме того, заслуживает внимания и точка зрения о том, что от оформления европейской многоуровневой системы скорее выиграли бюрократы и лоббисты разных мастей, а вовсе не национальные парламентарии.
Заметная часть национального права в странах-участницах, по существу, является перенесенным в национальные рамки европейским правом (приходится изменять национальные законы,
обеспечивающие соблюдение в стране наднационального законодательства). Национальные парламенты, в отличие от собственных правительств, не участвуют в его принятии (правовые акты ЕС, по общему правилу, совместно принимают ЕП и Совет). Таким образом, под влиянием региональной интеграции взаимоотношения национальных парламентов с собственными правительствами ощутимо меняются. По мнению целого ряда авторов, это ведет к маргинализации национальных представительных органов [10; 11;12]. Поэтому их часто именуют "аутсайдерами" или "опоздавшими" в складывающейся многоуровневой расстановке сил.
Отметим, что роль национальных парламентов сильно изменилась со времени начала европейской интеграции. Поворотным моментом в этом смысле можно назвать первые прямые выборы в ЕП в 1979 г. Они разорвали связь между национальными парламентами и наднациональными институтами, заложенную ранее, когда Парламентская ассамблея европейских сообществ формировалась из делегаций от национальных парламентов.
Популярен тезис об эрозии парламентского контроля над исполнительной властью (депар-ламентаризации) в Евросоюзе, который основывается на анализе как конституционных правил, так и динамики политического процесса. Создание ЕС привело к формированию новых институциональных структур и процессов принятия решений, которые вышли за рамки правил функционирования парламентаризма на национальном уровне. Произошла уступка законодательной компетенции национальных парламентов наднациональным европейским институтам, которая и составила главную причину депарламентари-зации [13, р. 518]. Специалисты отмечают к тому же, что применение правила квалифицированного большинства при голосовании в Совете и переговоры, которые ведут между собой члены Совета и Европейского совета, мешают национальным парламентам связать свои правительства предварительными обязательствами.
Но самые важные решения в национальных рамках все же должны приниматься национальными законодателями. Такую точку зрения, кстати, поддержали многие конституционные суды (Чехии, Германии, Польши, Испании и французский Государственный совет), поскольку они занимаются не только тем, что принимают законы и контролируют правительство, на них также лежит ответственность за внесение изменений в национальную конституцию. Недаром такое
большое внимание обратило на себя решение Конституционного суда (КС) Германии от 30 июня 2009 г. о совместимости Лиссабонского договора с Основным законом страны. По мнению КС ФРГ, при внесении в Лиссабонский договор последующих изменений Бундестаг и бундесрат должны будут давать на это свое согласие, пусть и сугубо формальное. Их санкция необходима и в случае, если Евросоюз, к примеру, решит распространить свои полномочия на сферу уголовного законодательства. Согласия одного только правительства ФРГ (то есть исполнительной власти) для этого, считает германский КС, будет недостаточно.
В целях противодействия процессу депарла-ментаризации, Лиссабонский договор заметно укрепил позиции национальных парламентов в политической системе ЕС, придав им новые права [14]. Речь идет, прежде всего, о праве на получение информации непосредственно от европейских институтов, а не только от собственных правительств; о праве опротестовывать европейские акты в процессе контроля над соблюдением принципа субсидиарности; об участии национальных парламентов в упрощенных процедурах внесения изменений в основополагающие договоры.
В качестве иллюстрации укажем на роль, отведенную Лиссабонским договором [15] национальным парламентам в упрощенных процедурах пересмотра договоров (ст. 48 Договора о Европейском союзе - ДЕС). Например, когда Европейский совет и при согласии ЕП решит изменить правила голосования по базовым правовым актам в определенной сфере интеграционной политики с единогласия на квалифицированное большинство или перейти со специальной законодательной процедуры на обычную процедуру, он должен уведомить о своем намерении национальные парламенты. Если в течение шести месяцев после этого какой-либо национальный парламент выскажет свое возражение, указанное решение не принимается. Подобное право вето призвано предотвратить злоупотребления со стороны глав государств и
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.