V
УНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
А.Р. Хабибуллин кандидат юридических наук
РОЛЬ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ В ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации, федеральные законы, и другие нормативные правовые акты не содержат определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В учебной и научной специальной литературе также не уделяется должного внимания доктринальному обоснованию понятия общих принципов организации местного самоуправления.
Логично предположить, что законодатель, используя в Конституции РФ понятие общих принципов организации местного самоуправления, предполагает наличие иных, не общих принципов. Исходя из этого, при любой классификации принципов организации местного самоуправления необходимо дать ответ на вопрос, что такое общие принципы и имеют ли общие принципы организации местного самоуправления внутреннюю структуру и субординацию.
Ответ на вопрос, что такое общие принципы организации местного самоуправления зависит от исходной позиции исследователя о понятии принципов. Здесь, возможны, по меньшей мере, два подхода к этой проблеме.
Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть, нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов выражающих сущность предмета или явления. Применительно к теме нашего исследования такой подход предполагает наличие главных, основных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения, как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления. Можно привести достаточное количество аргументов как за, так и против такого подхода. Не отрицая возможность научного поиска таких объективных принципов организации местного самоуправления, обратим внимание на достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления, либо одноименные прин-
ципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.
В ряде исследований принципы организации местного самоуправления либо неразрывно связывают с природой местного самоуправления, либо с требованиями объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. На наш взгляд эти подходы также вполне приемлемы, но при условии, что сущностные признаки (свойства) и объективные закономерности и тенденции развития местного управления и местного самоуправления, не отождествляются с принципами.
Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект осуществляющий аналогичную деятельность.
При выявлении положительных и отрицательных сторон второго подхода, появляется вполне понятное сомнение в возможности найти какие-либо закономерности в этом неустойчивом субъективном подходе.
Критерием эффективности применяемых принципов, в конечном счете, является практика. Анализ частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, добившиеся успехов в своей деятельности и, частоты совпадения принципов, которыми руководствовались субъекты, получившие отрицательные результаты деятельности, позволяет выявить определенные закономерности.
Принципы, которые приводят к успеху (назовем их — положительные принципы) можно разделить на три группы. Первая группа положительных принципов использовалась всеми субъектами. Вторая группа положительных принципов использовалась большинством субъектов. Третья группа положительных принципов использовалась отдельными субъектами.
Принципы, которые привели к отрицательному результату (назовем их — отрицательные принципы), также можно разделить на три группы. Первая группа отрицательных принципов использовалась всеми субъектами. Вторая группа отрицательных принципов использовалась большинством субъектов. Третья
А.Р. ХАБИБУЛЛИН
группа отрицательных принципов использовалась отдельными субъектами.
Конечно, вряд ли возможно добиться чистоты классификации положительных и отрицательных принципов, особенно в деятельности конкретных субъектов, где порой причудливо переплетаются положительные и отрицательные принципы. Тем не менее, такой анализ позволяет сформулировать определенные выводы.
Общие принципы организации местного самоуправления это, на наш взгляд, положительные принципы первой группы, которые получили всеобщее признание как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Принципы этой группы распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.
Положительные принципы второй группы соотносятся с принципами первой группы как специальное с общим и отражают специфические особенности большинства (но не всех) субъектов деятельности. Положительные принципы третьей группы представляют собой индивидуальное (частное), связанное как правило, с конкретными особенностям субъекта деятельности.
В литературе высказывается предложение выделять в системе общих принципов организации местного самоуправления те из них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Европейской хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности.
Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Закрепление принципов местного самоуправления в нормах права, безусловно, придает им юридически общеобязательный характер. Но, как показывает практика применения федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эти «общие» принципы, не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.
Сложность выявления и формулирования общих принципов организации местного самоуправления связана со следующими обстоятельствами.
Анализ любых проблем местного самоуправления, на наш взгляд, надо начинать с определения объекта управления. Для определения объекта управления чаще всего предлагают детально разграничить предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом случае происходит смешение понятий. Определение объекта управления в пределах муниципальных образований не может быть сведено только к разграничению предметов ведения для различных уровней власти.
При определении объекта управления следует помнить, что всегда на территории муниципальных образований будут объекты федерального и регионального управления, которые передаются в управление орга-
нам местного самоуправления, а ряд предметов ведения будет находиться в совместном ведении органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по своей управленческой сути, это передача объектов федерального или регионального управления в управление органов местного самоуправления.
С другой стороны, вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной власти. Государство не может снять с себя ответственность за решение вопросов местного значения.
С нашей точки зрения, попытка разорвать единый объект управления, является методологической ошибкой при конструировании местного самоуправления в Российской Федерации. Признание единства объекта управления означает признание необходимости участия всех субъектов управления в решении управленческих задач. Органы местного самоуправления в не меньшей степени отвечают за участие в решении общегосударственных задач и задач субъектов Российской Федерации.
Рациональное разделение управленческого труда по управленческому воздействию на единый объект управления в большинстве случаев подменяют идеей, что государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. Неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния.
В этом и состоит методологическая ошибка, что местная власть якобы может в отрыве от государства с успехом решать вопросы местного значения. Вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления, всегда будут полем столкновения интересов местного сообщества и государства.
После определения объекта муниципального управления встает вопрос о субъекте управления. Конституционная норма закрепляет, что таким субъектом является население муниципального образования. Отметим существенный момент, желание или мнение этого субъекта о его управленческих возможностях никто не спрашивает.
Перечень вопросов местного значения, равно как весь объект управления, опять же определяет не население муниципального образования. Не совсем ясной является ресурсная база управления, которая, по мнению Европейской хартии местного самоуправления должна соответствовать поставленным задачам.
Не менее важ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.