С
^о всем недавно Счетная палата отметила свое десятилетие. Специальный федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» был принят в 1995 г.
По сравнению с аналогичными структурами за рубежом она в прямом смысле слова находится в стадии становления.
Роль Счетной палаты РФ в формировании бюджетной системы страны
Согласно Конституции и федерального законодательства, Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля от имени парламента Российской Федерации (Совета Федерации и Государственной Думы), подотчетна только им и наделена широкими полномочиями, в том числе правом текущего контроля за ходом исполнения федерального бюджета как федерального закона на очередной финансовый год. С этой целью Палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, дефицита или профицита, размера государственного внутреннего и внешнего долга.
Кроме того, согласно закона «О Счетной палате» она имеет и другие экспертные полномочия: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по бюджетно-финансовой политике и совершенствованию бюджетного процесса; оценке обоснованности доходных и расходных статей внебюджетных фондов, экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета, а также проектов международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального бюджета.
Подобный набор прав соответствует международным требованиям и стандартам. Отвечает он и рекомендациям международных организаций в области финансового контроля (ИНТОСАИ и АЗОСАИ) по целесообразности переноса акцентов независимого финансового контроля на эффективность использования финансовых средств и финансового планирования.
УДК 336.146
Участие Счетной палаты в процедуре подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета определено Бюджетным кодексом РФ. Она представляет в Государственную Думу (далее: ГД) заключение на проект федерального закона о федеральном бюджете, внесенный правительством на очередной финансовый год. При рассмотрении данного законопроекта в первом чтении ГД заслушивает доклад председателя палаты наряду с докладом правительства и содокладами Комитета по бюджету, а также второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение бюджета.
Следует отметить, что предмет первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете весьма обширен и наиболее сложен. Он содержит концепцию рассматриваемого законопроекта, прогноз социально-экономического развития страны и основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год.
Одновременно рассматриваются принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, программа государственных внешних заимствований для финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики:
• доходы федерального бюджета по установленной классификации доходов бюджетов РФ;
• их распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;
• дефицит федерального бюджета и источники его покрытия;
• объем расходов федерального бюджета.
При принятии законопроекта перечисленные основные характеристики федерального бюджета утверждаются. Если же законопроект по каким-либо причинам откло-
< >
^ няется, ГД может либо передать за-х конопроект в согласительную ко-о миссию, куда входят представите-^ ли палат Федерального Собрания ^ и правительства РФ, для разработ-_ ки согласованного варианта феде-5 рального бюджета в соответствии ^ с предложениями и рекомендаци-^ ями, изложенными в официальных ^ заключениях, представленных к первому чтению; либо вернуть за-з конопроект правительству на до-^ работку, либо поставить вопрос о ^ недоверии правительству. ^ Кроме того, Бюджетным кодек-^ сом предусмотрено участие Счетной палаты в рассмотрении ГД в первом чтении законопроекта об изменениях и дополнениях проекта федерального закона о бюджете на очередной финансовый год в случае снижения (роста) величины ожидаемых поступлений, способного привести к изменению финансирования по сравнению с утвержденным бюджетом более чем на 10% годовых назначений.
После доклада Счетной палаты проект закона принимается за основу и утверждается.
Таким образом, Бюджетный кодекс наделил Счетную палату ответственной ролью рассмотрения проекта федерального бюджета. Значимость этой роли определяется не только правом Счетной палаты влиять на параметры бюджета и даже на судьбу федерального правительства, но и тем, что:
а) бюджет — это инструмент реализации политики социально-экономического развития страны;
б) через бюджетную систему и систему внебюджетных государственных фондов перераспределяется 40-45% валового внутреннего продукта страны.
В данном случае речь идет о контроле над значительными финансовыми ресурсами.
Как известно, бюджетная система России состоит из трех уровней.
Первый — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, предназначенные для реализации важнейших функций государства.
Второй — региональные бюджеты и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ;
Третий — местные бюджеты муниципальных образований, число которых ныне увеличивается.
В соответствии с установленным принципом самостоятельности бюджетов каждый уровень государственной и местной власти имеет право на собственные доходные источники и самостоятельное опре-
деление направлений расходования бюджетных средств. И все же федеральный бюджет тесно связан с региональными и местными бюджетами системой разнообразных межбюджетных отношений. В целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ такие отношения индивидуальны. Прямые же отношения с местными бюджетами пока являются скорее исключением, чем правилом, и оговариваются законом в каждом конкретном случае. Надо заметить, что все межбюджетные финансовые потоки также находятся в поле зрения Счетной палаты.
В настоящее время всеми уровнями и ветвями власти ведется масштабная работа по критическому осмыслению ситуации, сложившейся в сфере разграничения расходных полномочий и закрепления собственных доходных источников между бюджетами всех уровней в соответствии с государственными социальными стандартами и нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Можно надеяться, что по завершению этой работы межбюджетные отношения будут упорядочены.
Важной методологической основой построения сложной бюджетной системы России является принцип единства правовой базы, форм бюджетной отчетности, порядка ведения бухгалтерии и учета бюджетных средств. Сопоставимость показателей обеспечивает единая бюджетная классификация, соответствующая международным стандартам, что облегчает контроль за исполнением бюджетов всех уровней.
Что же касается перспектив контроля за эффективностью использования бюджетных средств, то они учтены в бюджетной системе. Так, принцип эффективности и экономности гласит, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием заданного объема средств. Этот принцип служит методологической и нормативной основой контроля эффективности расходных статей федерального бюджета.
Наибольший интерес в этой связи представляет программная часть бюджета, включающая федеральные целевые программы. Каждая из них должна иметь детальное описание целей и ожидаемых социально-экономических результатов
реализации программы, а также развернутое технико-экономическое обоснование целесообразности финансирования за счет бюджетных средств. Программная часть охватывает около 10% общего объема расходов бюджета. Постоянно ведется работа по совершенствованию и консолидации целевых программ, их направленности на реализацию национальных проектов, по переносу акцентов с текущих затрат на инвестиционные. Однако ощутимых результатов пока достигнуто мало.
Это ставит непростые задачи перед аудиторами и специалистами Счетной палаты и обусловливает высокие требования к уровню их квалификации и информированности.
За время, прошедшее с 1995 г., когда была создана Счетная палата, ею накоплен опыт по внесению изменений в действующий закон о федеральном бюджете. Так, в 1998 г правительство РФ предлагало изменить основные характеристики бюджета более чем на 10%. В связи с финансовым кризисом бюджет был секвестирован.
Помимо оценки обязательных позиций проекта бюджета, Счетной палате в соответствии с законодательством придается дополнительное право рассмотрения ряда вопросов, в числе которых:
• соответствие проекта бюджета бюджетной политике, содержащейся в ежегодном Бюджетном послании президента Российской Федерации и бюджетному законодательству;
• достоверность прогноза макроэкономических показателей, лежащего в основе проектировок основных характеристик бюджета;
• сбалансированность и эффективность бюджета как инструмента реализации социальной и экономической политики, а также обеспечения экономического роста;
• эффективность обеспечения собираемости налогов, а также системы управления внутренним и внешним долгами России;
• развитие межбюджетных отношений.
Большое внимание палата уделяет методологическим проблемам формирования бюджета, методам прогнозирования и учета финансовых рисков, используя обобщенные и систематизированные результаты контрольно-ревизионных мероприятий. Этим укрепляется доказательная база выводов и рекомендаций, конкретными становятся предложения по устранению недостатков бюджета и бюджетного законодательства.
Все эти усилия Счетной палаты становятся серьезными конструктивными оппонентами правительству на всех этапах формирования и исполнения федерального бюджета.
В ряде случаев прогнозные оценки макроэкономических
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.