РОЛЬ ЗЕМСТВ КАК ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
ПЕТУХОВА Татьяна Николаевна,
кандидат юридических наук (г. Екатеринбург).
E-mail: tatyana.petukhova@mail.ru; сот. тел.: 8-965-508-91-79
Краткая аннотация: статья посвящена роли земств как органов самоуправления. Автор обращает внимание на опыт реформ XIX в. при возрождении эффективного сельского хозяйства и социальной его составляющей. Акцентируя внимание на правовой основе земской реформы, в статье приводится пример статистических данных по Олонецкому губернскому земству.
Article is devoted to the role of district councils as organs of self-government. The author draws attention to the experience of the reforms of the nineteenth century with the revival of efficient agriculture and its social component. Focusing on the legal basis of school reform, this article provides an example of statistical data on the Olonets provincial Zemstvo.
Ключевые слова: земства; уезд; агрономическая наука; губернии; бухгалтерия.
District councils; County; agronomic science; province; accounting.
На современном этапе развития, когда одной из приоритетных задач является возрождение эффективного сельского хозяйства, хотелось бы обратить внимание на земскую реформу императора Александр II, которая имела для России последствия по значимости едва ли меньшее, чем крестьянская реформа. Она подняла огромный пласт общественной жизни, связанный с самоуправлением на местах, утраченным в XXI в.
Научное значение земств также определяется важностью для внутриполитического развития современной России тех вопросов, которые решались в стране во второй половине XIX - начале XX вв., а именно: формирование гражданского общества и правового государства, создание эффективной системы местного самоуправления. Следует признать, что в демократическом государстве, каким является современная Россия, до сих пор не построена реальная система местного самоуправления, которая бы обеспечивала стабильное осуществление социальных и экономических преобразований, действительное участие населения в разрешении местных проблем. В этой связи опыт деятельности земских учреждений может представлять несомненный интерес не только для выявления традиций местного самоуправления, но и шире - для определения потенциала отечественной демократии.
Проблеме местного и городского самоуправления уделено значительное внимание в
специальной литературе такими авторами как 1 2 В. Герасименко , Н.П. Ерошкин , П. Зайончков-
ский3, В.В. Гармиза4, О.А. Салов5, Н. Пешин6, Л.А. Жукова7 и др.
Многие отечественные исследователи и политики склоняются к мысли о том, что именно земства могли бы стать основой для создания современной системы местного самоуправления. Носители идеи земского самоуправления провозглашают её самоценность в следующих аспектах:
- исторический дух, колорит, подчеркивающий преемственность, сохранение и развитие национальных корней, традиционная фразеология, воссоздающая национальную лингвистическую форму;
1 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. М.: Наука, 1990. 264 с.
2 Ерошкин Н. Местные государственные учреждения дореформенной России (1801-1860 гг.) / Н. Ерошкин. М.: МГИАИ, 1985. 98 с.
3 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. / П.А. Зайончковский. М.: Мысль, 1970. 444 с.
4 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. / В.В. Гармиза. М.: Изд-во АН СССР, 1957. 218 с.
5 Салов O.A. Земство - первый реальный институт местного самоуправления в России / O.A. Салов. М.: Экономика, 2004. 94 с.
6 Пешин H.JL Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели / H.JI. Пешин. М.: Статут, 2007. 461 с.
7 Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864-1917 гг. / Л.А. Жукова. М.: Хронограф, 1998. 179 с.
- подчеркнуто неполитизированный, социальный характер деятельности земств, направленный на «благо»: земледелие, муниципальную медицину, образование, статистику, дела «общественного призрения»;
- истинно народное, общественное содержание, гарантирующее непосредственное и эффективное влияние граждан, общества на власть и, тем самым, обеспечивающее подлин-
1
ное народовластие .
Основными правовыми документами, регулировавшими деятельность земств в период самодержавия, являлись Положение 1 января 1864 г. о губернских и уездных земских учреждениях2 и Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.3 Одновременно с Положением 1864 г. были опубликованы Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, а в качестве приложения к ст. 108 - Правила о земской росписи, земским сметам и раскладкам. Положению 1890 г. предшествовало Положение о земских участковых начальниках 1889 г. Важным источником является Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений. С конца 70-х гг. XIX в. в отдельных губерниях издаются «Вестники земства» в форме журналов или еженедельных газет. Материалы о деятельности земств публиковались также в местной периодической печати в «Губернских ведомостях», в «Епархиальных ведомостях», «Ежегодниках губернии».
Согласно Положению 1864 г. земства учреждались в губерниях и уездах. Каждые 3 года жители уезда различных сословий избирали от 14 до 100 гласных (депутатов) земского собрания. В систему выборов заложены сословный и имущественный ценз: «Степень участия в делах должна быть пропорционально
1 Гильченко Л.В. Вперед в прошлое? Электронный ресурс: http://www.twirpx.com/file/1014031/ (дата обращения 15 марта 2015 г.).
2 Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. Электронный ресурс: http://traditio-ru.org/wiki (дата обращения 15 марта 2015 г.).
3 Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Электронный ресурс: http://www.democracy.rU/library/publications/voter/special/el_history/p age15.html (дата обращения 15 марта 2015 г.).
степени участия в интересах уезда. Не представляется иного видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то ли другое лицо». Выборы проводились по куриям. Первую оставляли землевладельцы, имевшие 200 десятин земли и более или недвижимое имущество стоимостью 15 тысяч рублей, или годовой доход в 6 тысяч рублей (годовой оклад губернатора составлял в среднем ль 4 до 8 тысяч рублей). Мелкие землевладельцы, у которых ценз составлял не менее 1/20 полного ценза, выбирали уполномоченных.
Вторую курию составляли горожане, владевшие купеческими свидетельствами. Торговыми и промышленными предприятиями с годовым доходом не менее 6 тысяч рублей, недвижимой собственностью не менее 4 тысяч.
Третья курия крестьянская, выборы проводились многоступенчатые: сельские общества посылали представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а из их числа избирались гласные. Сословная обособленность крестьян, по мнению властей, являлась мерой временной, призванной уберечь недавних крепостных от нажима со стороны помещиков и подготовить их к гражданскому полноправию. Однако эта обособленность становится постоянной и играет отрицательную роль, противопоставляя крестьян другим слоям общества.
На уездных собраниях избираются гласные в губернское земство. Распорядительными органами земств становятся губернские собрания, которые выбирают исполнительную власть - земские управы (3-5 человек), контролируют их деятельность, утверждают бюджет местного самоуправления. Самостоятельность земств гарантировалась самофинансированием и независимостью от администрации. Губернатор имел право наблюдать за законностью принимаемых земствами решений. В то же время он утверждал председателя уездной управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел. Бюджет складывался из налогов и сборов, особое значение имел налог на недвижимость, прежде всего - на землю. Так, в 1885 г. с десятины крестьянского надела земствам поступало 18 копеек, а с десятины помещечьей
земли - 13 копеек. Такое неравенство определялось дворянским характером земств, что доказывают выборы. Так, в результате первых земских выборов дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных, крестьяне - 38, 5% т 10,6%, купцы - 20,4% и 11%1.
Первенство благородного сословия подчеркивалось и тем, что председателем земского собрания был губернский или уездный представитель дворянства. Правительство, кроме хозяйственных дел, возложило на земства ряд функций общегосударственного характера: содержание тюрем и квартир для чинов полиции, устройство и ремонт дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и т.д.
Финансовая деятельность созданных земств опиралась на земские доходы, основным источником которых были налогообложения, поэтому изначально вставал вопрос о «правильной организации статистического изучения экономики частновладельческого, и крестьянского хозяйства, их доходности и тщательного учета земли как объекта обложения»2. Так как задача по сбору подобной информации была возложена на местные органы, появление земской статистики явление закономерное, позволяющее при анализе проблемы оперировать статистическими данными.
На примере Олонецкого губернтского земства, которое издало в 1914 г. сводный бюджет за время своего существования с 1864 г., можно проанализировать доходы и расходы земств . Исходя из документа, приходными статьями бюджета являлись:
- проценты с капиталов, что составляло 2-3 тысячи в год, а с 1906 г. - 15 тысяч годовых;
- доход с недвижимых имуществ и оброчных статей, стабильно начинает поступать лишь с 1900 г. (276 рублей) и достигает максимума к 1914 г. - 2 468 рублей;
- доход со всех имуществ, около 3 тысяч в 80-е г. XIX в. и в пределах 100 тысяч к
1 Земства в России в середине XIX - начале XX века. Электронный ресурс: http://www.istorya.rU/referat/6903/1.php (дата обращения 15 марта 2015 г.).
2 Методы земской статистики как основа современных социологических исследований Борисова М. А. Москва 201
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.