Научные нНщшя
Р.Х. Габитов
РОССИЙСКОЕ ВОЗДУХООХРАННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В КОНТЕКСТЕ ТРЕБОВАНИЙ КИОТСКОГО ПРОТОКОЛА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Проявляемая международным сообществом озабоченность в связи с продолжающимся ухудшением качества окружающей среды не случайна. Научно-технический прогресс и связанное с ним развитие высоких технологий отнюдь не снизил выбросы парниковых газов, но привел к загрязнению окружающей среды более опасными и неизвестными химическими соединениями.
Несомненно, негативное воздействие от загрязнения испытывает вся окружающая среда, однако из всех компонентов биосферы основную антропогенную нагрузку, прежде всего, принимает атмосферный воздух, загрязнение которого является главным фактором, влияющим на изменение климата в глобальном масштабе.
Проблемам изменения климата на планете и оздоровления атмосферной среды путем сокращения вредных выбросов были посвящены ряд международных форумов. Назовем некоторые из них. Международная конференция «Проблемы изменения атмосферы: последствия для глобальной безопасности» проходила в Торонто 27-30 июня 1988 г. 300 ученых и политиков из 46 стран и организаций рассмотрели взаимосвязанные вопросы изменения климата, разрушения озонового слоя, перенос токсических веществ на дальние расстояния и другие экологические проблемы. Во всех докладах отмечалась актуальность и сложность решения этой задачи, подчеркивалось, что хотя для защиты атмосферы предпринимаются некоторые шаги в области международного пра-
ва, однако они носят до сих пор фрагментарный характер. Хотя эта конференция и не выработала конкретных направлений и рекомендаций по проблемам защиты атмосферного воздуха, она призвала к созданию всесторонней международной системы, которая смогла бы заниматься и решать взаимосвязанные проблемы глобальной атмосферы.
В Рио-де-Жанейро в 1992 г. была принята Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, в которой уже 166 стран, включая и Россию, обязались принять меры по уменьшению губительного влияния человеческой деятельности на атмосферу Земли.
В декабре 1997 г. в городе Киото (Япония) страны мирового сообщества пришли к историческому соглашению о контроле над атмосферными выбросами парниковых газов, ведущими к глобальному потеплению. В основе соглашения было положено добровольное юридически обязывающее заявление крупнейших промышленно развитых стран о намерении сократить объем выбрасываемых в атмосферу вредных веществ до уровня 1990 г. Результатом этой встречи стал «Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации объединенных наций об изменении климата»1, закрепляющий количественные обязательства стран по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу. Протокол был подписан 84 странами. В каждой стране он вступает в силу только после
1 Документ находится на сайте Министерства энергетики США в разделе «Документы и публикации».
его ратификации. Российская Федерация ратифицировала его в 2004 г., а вступил в юридическую силу он с февраля 2005 г. Это означает, что Россия, таким образом, обязуется неукоснительно соблюдать требования этого важнейшего международного воздухо-охранного документа. Следует также подчеркнуть, что наша страна тем самым берет на себя весьма ответственные задачи, связанные с решением организационных, экономических, эколого-правовых и других вопросов по исполнению соответствующих положений киотских договоренностей.
Киотский протокол достаточно сложный правовой документ. В нем четко прослеживается несколько направлений, являющихся приоритетными в плане снижения и стабилизации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.
Следует подчеркнуть, что Киотский протокол ориентирован в основном на страны с рыночной экономикой, поэтому для защиты атмосферы не только в границах одного государства, но и в пределах стран международного сообщества должны быть широко использованы рыночные механизмы. Согласно этому акту, в 2008-2012 гг. развитые страны должны сократить общую массу выбрасываемых парниковых газов на 5,2% по сравнению с уровнем 1990 г. Но главное в том, что каждая страна, принявшая Киотское соглашение, обязуется выбрасывать в атмосферу строго определенное количество газов. Это требование уже необходимо соблюдать и России.
Каковы же пути и возможности в решении такой задачи у Российской Федерации?
В рамках данной статьи мы хотели бы обозначить только некоторые подходы и предложить свое видение осуществления этих задач в нашей реальной российской действительности. Прежде всего, для этого нам необходимо пересмотреть и коренным образом изменить взгляды на решение вопроса о возмещении причиненного ущерба от загрязнения воздушной среды.
В условиях, когда наша страна жила при социализме, то есть когда господствова-
ла единая общенародная собственность и на природные ресурсы в том числе, проблема возмещения ущерба от загрязнения окружающей среды сводилась в целом к оптимизации технического подсчета величины платежей. Тогда и установился определенный порядок платежей за загрязнение окружающей природной среды, который вполне устраивал государство. Не вдаваясь в подробности анализа действующих сегодня нормативных правовых актов, регламентирующих порядок исчисления и взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду и атмосферный воздух, мы можем утверждать, что, в соответствии с федеральным законодательством, схема платы за загрязнение намного усложнилась, и, по существу, осталась неэффективной. Но самым главным недостатком этой схемы, на наш взгляд, является то, что до сих пор отсутствуют четкие правовые основы использования механизмов рыночного подхода к возмещению ущерба окружающей среде.
В рыночных условиях экономический и экологический ущерб от загрязнения окружающей среды и атмосферного воздуха должен быть распределен с учетом интересов различных собственников. Если для государства, основанного на общественной собственности, по большому счету, было безразлично, какое именно предприятие платит за загрязнение окружающей среды, то в условиях наличия и функционирования разных собственников, имеющих источники загрязнения, и пострадавших при этом прежняя схема возмещения ущерба в виде заранее установленных платежей уже совершенно неприемлема.
В условиях рыночной экономики следовало бы, радикально меняя угол зрения на категорию ущерба, урегулировать различающиеся интересы разных собственников: с одной стороны, самого государства, олицетворяющего социальные интересы, а с другой - любых собственников. Поэтому в настоящее время в Российской Федерации желательно освоить и законодательно закрепить новую схему возмещения эколого-эко-номического ущерба, причиненного загрязне-
нием окружающей среды и атмосферного воздуха.
Для хозяйствующего субъекта, осуществляющего экономическую деятельность и загрязняющего, в частности, атмосферную среду своими выбросами, в теоретическом плане образуются двоякого рода экономические издержки: внутренние и внешние. Внутренние издержки при этом измеряются тем, насколько он (этот субъект) предпринимает меры по уменьшению выбросов в атмосферное пространство. В то же время любой субъект экономической деятельности, загрязняющий при этом воздушный бассейн, создает определенные сложности для других предпринимателей и граждан. Он может причинить существенный вред здоровью человека или имуществу граждан и их объединений. Он может также своими выбросами ограничить возможные сферы деятельности для других предпринимателей, граждан, либо заставлять их увеличивать собственные экономические издержки. Все это можно рассматривать как внешние издержки предпринимателя-загрязнителя атмосферы.
Особое значение для государства, на наш взгляд, будет иметь при этом величина внешних издержек от загрязнения атмосферной среды. Именно внешние издержки образуют величину того ущерба, который должен быть возмещен загрязнителем. Причем именно эти внешние издержки сегодня должны быть опосредованы не на уровне фиксированных платежей за загрязнение окружающей среды, а определяться в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств дела и возможного поведения субъектов экономической деятельности и граждан, понесших от такого загрязнения материальный, имущественный и моральный ущерб.
На основе суммарной величины внешних экономических издержек органы контроля должны устанавливать предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ на определенном участке (в регионе). Нормативы ПДК должны устанавливаться именно как возможная суммарная величина, на базе которой будет определяться качество воздушной среды. ПДК применительно
к рыночным условиям должна обязательно учитывать суммарную величину вредных выбросов и, самое главное, служить квотой для действующих и будущих предприятий-загрязнителей атмосферного воздуха. При определении величины внешних издержек главная проблема должна будет сводиться к оптимальному определению той нагрузки на атмосферную среду, которую она может выдержать, оставаясь благоприятным природным объектом. Значение ПДК определяется именно на этом уровне. Общество и государство, уважающие своих граждан и понимающие значимость природоохранных мероприятий, будут выступать за довольно жесткие нормативы ПДК, чтобы (в случае с охраной атмосферного воздуха) воздушная среда отвечала по соотношению в нем смеси газов естественным требованиям. Другими словами, выброс в атмосферный воздух вредных веществ допускается, но только в пределах ассимиляционного потенциала самой естественной воздушной среды. Поэтому при установлении для атмосферной среды нормативов ПДК теоретически необходимо придерживаться ее ассимиляционного потенциала. Если же ассимиляционный потенциал атмосферного воздуха нарушается, то речь будет идти о природоохранных затратах и о распределении их между различными субъектами права.
К сожалению, действующий Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»1, принятый в условиях не только официального признания и принятия, но и развертывания в экономике страны рыночных отношений, все еще не использует рыночных механизмов ни для влияния на состояние атмосферного воздуха, ни для
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.