Месиное самоуправление
Б.А. Воронин
СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АГРАРНАЯ ЭКОНОМИКА В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Сельское хозяйство является социально значимой отраслью экономики государства. Особая роль аграрного сектора обусловлена производством продуктов питания для населения страны и сельскохозяйственного сырья для значительного количества промышленных и перерабатывающих предприятий и организаций. От уровня экономического развития и эффективности аграрного производства зависит состояние продовольственной безопасности российского государства.
Но помимо производственных функций, село выполняет и другие, не менее важные для России функции, ибо деревня является создателем и хранителем самобытных национальных культурных ценностей, вековых традиций российского народа. Именно в деревне получают свое развитие народные песни, частушки, сказы, обряды и т.д. Крестьянский образ жизни, крестьянская мораль, этика, духовность и другие качества лежат в основе российского менталитета.
Естественно, чтобы деревня полноценно жила своим сельским укладом, нужно чтобы практически в каждом поселении функционировал орган местного самоуправления. В истории сельского самоуправления России были различные этапы и периоды. Известно, что до реформы 1861 г. управление на селе было сословным и безвыборным. Помещики безраздельно господствовали над сельскими жителями, управляли ими и судьбами крестьян по собственному произволу.
Отмена крепостного права в ходе реформы Александра II потребовала создания нового института власти в сельских поселе-
ниях, который позволил бы вновь созданному крестьянскому сословию участвовать в решении собственных проблем, связанных с обеспечением жизнедеятельности в российской деревне.
Проведенная в 1861 г. земельная реформа способствовала созданию форм управления, адекватных новому состоянию общества. Значение земельной реформы состояло в том, что к управлению активно привлекалось самое массовое в стране сословие -крестьяне. Деятельность земских управ по закону 1864 г. ограничивалась решением хозяйственных и социальных вопросов территорий, и в их функции никто не должен был вмешиваться.
М.А. Корф (начальник Второго отдела императорской канцелярии) тогда писал, что невозможно успешно и правильно руководить делами местного управления посредством общих правил и регламентов. В документе под названием «Соображения об устройстве зем-ско-хозяйственного управления» отмечалось, что «...земским управлениям должны быть предоставлены действия и самостоятельная власть... доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии Правительственной власти...». Земские учреждения, как правило, были расположены в крупных населенных пунктах (районных городах), но непосредственно в деревнях было создано волостное и сельское самоуправления. Волостное самоуправление составляли сход, волостной старшина с волостным правлением и крестьянский суд. Сельский ход и сельский староста составляли сельское общественное уп-
равление. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по общественным делам в пределах компетенции сельского общественного управления, так и по административно-полицейским (охрана общественного порядка, охрана людей и имущества, паспортный контроль и др.) .
Заметное развитие волостное и сельское самоуправление получило во время так называемой «Столыпинской» земельно-аграрной реформы 1906-1911 гг. и дальше вплоть до Октябрьской революции 1917 г.
Правда, надо отметить, что все эти годы большое влияние на весь уклад сельской жизни оказывала община. Община долгое время считалась фактором стабильности, хранителем крестьянского благополучия и управляемости сельским населением. Несмотря на внедрение частной собственности на землю, общинные традиции оказывали воздействие не только на хозяйственно-экономическую деятельность крестьян, но в большей степени на социальную жизнь.
В связи с этим, управление в сельских поселениях было основано на принципах открытости, массовости, круговой поруки и других общественных категорий. Крестьяне, участвуя в сельских сходах, совместно вырабатывали и устанавливали на сельской территории правила общественной жизни и общественного самоуправления. Можно сказать, что именно в эти годы в российской деревне в реальности существовали многие элементы гражданского общества, которые, к сожалению, утеряны в современной России.
Но период нормального развития сельского самоуправления был прерван революционными преобразованиями в 1917 г. Декретом «О земле»1 была провозглашена отмена частной собственности на землю. Декретом от 27 января 1918 г. «О социализации земли»2 была определена земельная политика в первые годы Советской власти. Распределение земли было передано сельским, волостным, областным и федеральным советам в лице их земельных отделов. Власть в Рос-
1 СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
2 СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.
сии отныне стала называться советской, так как советы, образованные в эти годы по классовому признаку (рабочих, солдатских, крестьянских депутатов), составляли единую систему управления в российском государстве. Развитие местного сельского самоуправления напрямую зависело от аграрной политики партии большевиков, а в дальнейшем от КПСС.
За годы советской власти (1917-1990 гг.) Советы депутатов трудящихся (а затем и народных депутатов), наряду с выполнением основных функций, предусмотренных законодательством о местных органах власти, осуществляли и руководство сельским хозяйством. Районные советы и исполкомы руководили развитием сельского производства на своей территории, утверждали плановые задания по государственным закупкам колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям, обеспечивали своевременное выполнение хозяйствами района планов и обязательств перед государством, также проведение мероприятий по охране посевов и насаждений, повышению урожайности зерновых культур и продуктивности животноводства. Кроме того, райсоветы регистрировали уставы колхозов, изменения и дополнения к ним, рассматривали и разрешали жалобы колхозников об исключении из членов колхоза; выдавали колхозам, совхозам и другим землепользователям государственные акты на право получения земель, обеспечивали охрану социалистической собственности, прав колхозников, рабочих, служащих сельскохозяйственных предприятий и организаций. Районные советы имели право отменить незаконные решения колхозных органов управления. Сельские советы в 60-х - 80-х гг. выполняли аналогичные функции по руководству сельским хозяйством, но в пределах предоставленных им полномочий. Они были наделены правом приостанавливать противоречащие законодательству решения общего собрания или правления колхоза по вопросам землепользования, застройки населенных пунктов, охраны природы и памятников культуры, благоустройства и т.д. Основные права и обя-
занности сельских и поселковых Советов народных депутатов, например, были изложены в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г., от 28 ноября 1978 г.1 Именно в 60-е - 80-е гг. в Российской Федерации происходили существенные изменения в социальной области села. С одной стороны, на фоне продолжающейся урбанизации общества и индустриализации сельского хозяйства в эти годы сократилось количество сельских населенных пунктов и численность сельского населения. Но, с другой стороны, в сельской местности было развернуто строительство крупных усадьб, где в комплексе решались вопросы благоустройства, коммунально-бытового обслуживания, обеспечения образования, медицинских услуг, культуры и другие направления социального развития села. В условиях укрупнения сельских поселений, естественно, менялись формы и методы деятельности органов сельского самоуправления. По сути, в массе своей, они были тождествены работе органов местного самоуправления в поселениях городского типа.
Наряду с совершенствованием работы аппаратов сельских советов, в этот период резко возросла роль избираемых по мажоритарной системе депутатов. Эта система на практике означала, что в селе депутатов избирали по округам, в которые входили одна или несколько улиц или определенное количество жилых домов. Каждый депутат получал от избирателей наказы и регулярно в течение депутатского срока отчитывался перед избирателями об их выполнении. Это была реальная демократизация власти в сельских поселениях.
К сожалению, эволюционное развитие российского сельского самоуправления было прервано в ходе современной аграрно-зе-мельной реформы в Российской Федерации.
Многообразие форм собственности на землю, продекларированное ст. 9 Конституции Российской Федерации (1993 г.), приватизация в сельском хозяйстве привели к изменению организационно-правовых форм хо-
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. Ст. 797.
зяйствования в агропромышленном комплексе. Если раньше до 1991 г. хозяйствующими субъектами на селе были государственные совхозы, агрофирмы и огосударствленные колхозы, которые содержали на своем балансе жилье, другие социальные объекты и вкладывали немалые средства на развитие социальной инфраструктуры, то новые субъекты аграрных правоотношений - крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества и товарищества, государственные и муниципальные унитарные предприятия в силу создавшегося экономического кризиса оказались финансово-несостоятельными.
В связи с создавшимся положением было рекомендовано передавать объекты социальной сферы - жилой фонд, внутрихозяйственные дороги, систему энерго-, газо- и водоснабжения и другие на муниципальный уровень. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 7242 «О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность» был определен механизм такой передачи. В частности, намечалось, что передача объектов социальной и инженерной инфраструктуры должна осуществиться сельскохозяйственными организациями в добровольном порядке, по решению трудового коллектива, утвердившего перечень передаваемых объектов. Н
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.