ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 10, 2014
© 2014 г. Павел Павлов
старший научный сотрудник
Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (e-mail: pavlov@ranepa.ru)
СИСТЕМА «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»: ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ И КАТЕГОРИИ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
Статья посвящена проблематике формирования в России современных инструментов взаимодействия власти и общества. Представлена типология потенциальных пользователей механизмов «Открытого правительства» и охарактеризованы факторы спроса на новые инструменты взаимодействия власти и общества с учетом некоторых российских институциональных особенностей.
Ключевые слова: система «Открытое правительство», факторы спроса, «Российская общественная инициатива», институты.
В академической литературе под «Открытым правительством» предлагается рассматривать «концепцию формирования инструментов гражданского контроля за деятельностью государства»1. Согласно официальному определению, представленному на одноименном веб-портале, «Открытое правительство» - «это система механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и общества, качество и сбалансированность принимаемых решений в условиях нарастающей динамики социальных и экономических процессов в современной России»2.
Представление об «Открытом правительстве» как о системе механизмов, ориентированных на обеспечение качества и сбалансированности решений государственных институтов, можно составить, рассмотрев перечень элементов (функциональных модулей), которые выделяются в системе ее разработчиками. По состоянию на сегодняшний день в российской системе «Открытое правительство» представлены следующие элементы3:
1 Пономарев С. Государство в сети: новые институты коммуникации // Власть. № 11. 2012. С. 38-41.
2 К сожалению, в данном определении не раскрывается, что понимается под эффективностью взаимодействия власти и общества и как она измеряется; нет разъяснений и относительно того, что подразумевается под «нарастающей динамикой» социальных и экономических процессов. URL: Ы1р://большоеправительство.рф/оре^о^
3 URL: Ы1р://большоеправительство.рф/оре^о^
• открытые данные;
• открытые госзакупки;
• бюджет для граждан1;
• открытые госкомпании;
• общественные советы;
• советы потребителей;
• открытое министерство;
• открытый регион/муниципалитет.
Система такого рода механизмов как «Открытое правительство» формируется (по инициативе высших должностных лиц государственного аппарата) в целях создания противовеса действующей бюрократии и активным лоббистским группам путем обеспечения для представителей гражданского общества доступа к инструментам обсуждения и выработки управленческих решений (делиберации) и мониторинга их исполнения.
Совокупность представителей гражданского общества может быть разделена на две обособленные категории: профессиональные эксперты; «простые граждане».
Профессиональные эксперты - это зачастую представители профессорско-преподавательского состава, сотрудники профильных научно-исследовательских организаций. Представители категории «простые граждане» могут рассматриваться и как непрофессиональные эксперты, и как носители локальных знаний по отдельным вопросам социально-экономического характера. Если привлечение непрофессиональных экспертов, как правило, оправдано в инициативах местного значения (прежде всего, на уровне муниципалитетов2), то профессиональные эксперты могут эффективно работать в проектах самых различных уровней с точки зрения их сложности и масштаба, включая общенациональные, могут выступать в качестве консультантов на уровне министерств, ведомств, правительства, администрации президента.
В данном случае нельзя обойти вопрос о том, на основе каких формальных признаков следует различать экспертов, действующих от имени организаций гражданского общества, и представителей лоббистских групп, обслуживающих узкие корпоративные интересы. Определенно, смешение будет присутствовать, поскольку представители лоббистских групп зачастую также являются высококвалифицированными экспертами. Считаем,
1 Мы предлагаем использовать также неофициальное название - «Открытый бюджет».
2 См. проект «Наш город» мэрии г. Москвы, ориентированный на выявление и решение проблем содержания объектов городского хозяйства и благоустройства городских территорий, которые выявляются на основе обращений граждан. По сути, представляет собой краудсорсинг-проект. URL: https://gorod.mos.ru.
что решению данной проблемы будет способствовать принятие в России закона о лоббистской деятельности, который позволит сделать процедуры принятия органами государственной власти решений более прозрачными для общества.
И это достаточно важно, поскольку лоббистские механизмы, по оценке их участников, обладают сравнительно высоким уровнем эффективности (см. табл. 1).
Таблица 1
Стратегии взаимодействия общественных групп с органами исполнительной власти в США и оценка эффективности этих стратегий (1997 и 2007 гг., в %)
Стратегия Выбор стратегии Оценка эффективности стратегии
1997 г. 2007 г. 1997 г. 2007 г.
Письменные комментарии к проекту решения 77,1 54,9 54,2 54,3
Контакты с разработчиками после объявления о разработке решения 55,4 47,3 49,2 41,9
Контакты с разработчиками до объявления о разработке решения 51,2 42,9 71,2 68,0
Участие в открытых заседаниях министерств 38,8 38,0 32,8 50,0
Источник: Kerwin C., Furlong S.F. (2010). Rulemaking: How Government Agencies Write Law and Make Policy. 4rd ed. Washington, DC: Congressional Quarterly Press. Цитируется по: Бычкова О. Публика и принятие правительственных решений: кому нужны «народные» обсуждения и консультации? // Вопросы экономики. № 6. 2014. С. 63-80.
При этом важно отметить тенденцию к увеличению эффективности механизмов, которые входят в состав российской системы «Открытое правительство» и ее аналогов в мире. В целом, благодаря внедрению новых инструментов, позиции лоббистских групп сокращаются, позиции гражданского общества (профессиональных независимых экспертов и «простых» граждан) увеличиваются. Инструмент для однозначного выявления представителей лоббистских групп в России в контексте развития инструментов взаимодействия власти и общества - необходим.
Существует проблема легитимности участия организаций гражданского общества в механизмах «Открытого правительства». Необходимо особо отметить крайнюю степень неоднородности гражданского общества и определенную степень зависимости результатов работы инструментов делиберации в зависимости от выбора участников дискуссии. Возни-
кает следующий вопрос: почему определенные (а не иные) организации уполномочены (и главное - кем?) представлять интересы всех остальных граждан, аккумулировать и выражать спрос на государственные услуги и общественные блага в рамках взаимодействия с представителями органов государственной власти, министерствами и ведомствами?
Большинство организаций гражданского общества не обладают простыми методами обоснования своей легитимности, но можно предложить некоторые подходы для решения данной проблемы1:
• во-первых, источником легитимности является уровень наработанной репутации (общественного и профессионального признания), длительность периода специализации организации гражданского общества в определенной предметной области;
• во-вторых, источником легитимности может являться назначение (приглашение) представителей тех или иных организаций гражданского общества со стороны представителей органов государственной власти для участия в механизмах «Открытого правительства»2;
• в-третьих, источником легитимности может являться обычный электоральный механизм.
Полагаем, что принятие закона о лоббистской деятельности и обеспечение прозрачности процедуры отбора экспертов с учетом уровня их легитимности для участия в механизмах «Открытого правительства» позволит отчасти смягчить в России проявление так называемого «железного закона олигархии», охарактеризованного в классической работе Р. Мичелса как «господство избранных над избирателями, доверенных лиц над доверителями, делегатов над делегирующими»3.
Разработка системы механизмов «Открытого правительства» представляет собой предложение новых инструментов взаимодействия власти и общества. В то же время необходимо обратиться к изучению факторов, воздействующих на спрос гражданского общества («простых граждан» и
1 См. подробнее в работе: Wampler B. 2013. Participation, Transparency and Accountability: Innovations in South Korea, Brazil, and the Philippines. Report for the Global Initiative for Fiscal Transparency. URL: http://fiscaltransparency.net/wp-content/uploads/2014/01/Participa-tion-Overview-GIFT-December-2013-Wampler-DRAFT.pdf.
2 Необходимо отметить, что в данном случае часто может присутствовать проблема ограничения доступа для тех представителей гражданского общества, чьи политические предпочтения расходятся с предпочтениями действующих должностных лиц. Таким образом, источники легитимности организаций гражданского общества, по крайней мере с позиций представителей самого гражданского общества, могут быть неравнозначны.
3 Michels Robert. 1915. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. Translated into English by Eden Paul and Cedar Paul. New York: The Free Press. Fromthe 1911 Germansource.
профессиональных экспертов) на данные механизмы. Рассмотрим ряд факторов, которые, по-нашему мнению, могут в существенной степени воздействовать на объем спроса на механизмы «Открытого правительства» со стороны различных категорий потенциальных пользователей.
Рассмотрим факторы, воздействующие на объем спроса на механизмы «Открытого правительства» в России. Это, прежде всего, альтернативные издержки участия. Участие в механизмах «Открытого правительства» является предметом рационального выбора и целесообразно с точки зрения тех экономических агентов, которым предоставляется возможность приобрести чистые выгоды или предотвратить чистые издержки.
Достаточно распространенной является ситуация, когда механизмы участия граж
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.