ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 12, с. 60-66
СОГЛАШЕНИЯ В СИСТЕМЕ СПОСОБОВ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ1
© 2008 г. А. В. Малько2, Л. П. Волкова3
Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти является одной из актуальных проблем, разрешение которой будет способствовать обеспечению сохранения государственного единства через достижение общности интересов центральной власти и автономных единиц. В российской юридической науке и практике указанная проблема занимает центральное место с момента принятия Конституции РФ 1993 г.
Конституция РФ не только закрепила принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основополагающего принципа федеративного устройства, но и определила формально-юридическое обеспечение его реализации: Конституция, федеральный закон, договор (соглашение).
Порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти по предметам совместного ведения путем заключения соглашений конституционными нормами регулируется следующим образом:
федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ);
органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ).
Конституционные положения о возможности заключения соглашений требуют ответа на следующие вопросы: полномочия по каким предметам ведения вправе предавать федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ (собственного ведения или совместного веде-
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект < 08-03-00418-а).
2 Директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
3 Научный сотрудник Института законотворчества Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент.
ния); можно ли соглашения рассматривать в качестве способа разграничения предметов ведения и полномочий.
В порядке ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Соглашения как способ разграничения полномочий в нормах данной статьи не упоминается. Часть 3 ст. 11 говорит о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, без указания на законодательские и исполнительские (управленческие) предметы и полномочия. Можно было бы полагать, что, если в конституционных нормах не закрепляется порядок разграничения предметов ведения и полномочий между исполнительными и представительными органами, то он должен прослеживаться в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.
Изучение практики договорного регулирования показало:
согласительному способу регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, как правило, предшествовал первоначальный договорный процесс о разграничении полномочий между органами Федерации и регионами;
в государственно-правовом регулировании федеративных отношений соглашения выступали составной частью договоров или носили вторичный характер по отношению к договорам (Алтайский край, Чувашская Республики, Хабаровский край, Республика Саха-Якутия).
Существовавшую договорную практику невозможно признать обоснованной по следующим обстоятельствам:
в результате договорного процесса одни субъекты РФ необоснованно получали преимущества перед другими в финансовой, налоговой, бюджетной сферах (Республика Татарстан);
вопреки положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, договоры заключались между Российской Федерацией и республиками в ее составе (Республика Татарстан, Республика Башкортостан);
делегирование полномочий предусматривалось между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ в нарушение ст. 78 Конституции РФ, закрепившей взаимное делегирование полномочий только между органами исполнительной власти;
исходя из географических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов РФ, вопреки Конституции РФ происходило перераспределение предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения, вводились не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения.
В своей правовой позиции, сформулированной в Постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации"» от 15 июля 1996 г.4, Конституционный Суд РФ разъяснил, что конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в единообразии подхода к разграничению предметов ведения и полномочий. Указанные погрешности договорного разграничения полномочий далеки от сформулированной Конституционным Судом позиции, нельзя их объяснить и разницей потенциалов, уровней социально-экономического развития регионов. Налицо было грубое нарушение конституционных положений, касающихся установления предметов ведения и разграничения полномочий.
В соответствии с Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.5 субъектам РФ предоставлялся трехгодичный срок для приведения своих договоров и соглашений в соответствие с положениями данного Закона.
Несмотря на то, что до принятия Федерального закона с момента заключения договоров и соглашений прошло пять лет, активных действий со стороны официальных структур на предмет конституционности их положений не предпринималось. В ст. 3-10 Закона закреплялись принципы, которым должны соответствовать договоры, соглашения. Однако сами принципы не новы, все они были обусловлены федеративным устройством государства и следовали из конституцион-
4 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. < 4.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. < 26. Ст. 3176;
2000. < 21. Ст. 1915.
ных положений. Единственным положительным моментом можно считать вывод Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ о недопустимости передачи договором полномочий, отнесенных к исключительной компетенции
Российской Федерации6.
Отдельными нормами договоров закреплялись предметы ведения, по которым федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляли разграничение полномочий (Республика Саха-Якутия) или только законотворческие полномочия по предметам совместного ведения (Москва), либо в договорах указывались полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в установленных договорами пределах (Красноярский край, Таймырский, Эвенкский автономные округа, Мурманская, Ярославская, Ульяновская области). Далее на основе договоров исполнительные органы субъектов РФ заключали соглашения с федеральными органами исполнительной власти о взаимной передаче полномочий.
Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения можно представить в виде таблицы (см. с. 62-63):
По самостоятельно введенным договорами предметам совместного ведения осуществлялось разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ путем заключения соглашений, по следующим вопросам:
Чувашская республика:
структурная перестройка экономики;
хмелеводство;
ликвидация последствий производства химического оружия на территории Чувашской Республики.
Республика Коми:
социально-экономическое развитие;
формирование специальных (целевых) бюджетных и внебюджетных фондов;
межбюджетные отношения;
пенсионное обеспечение и занятость населения;
ликвидация химического оружия, отравляющих веществ и иных средств массового поражения;
функционирование предприятий оборонного комплекса, за исключением производства вооружения и военной техники, а также конверсия этих
6 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. < 11. Ст. 1.
Таблица
Предмет совместного ведения Субъекты РФ, заключившие соглашения Предмет правового регулирования
Обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам
Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств
Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон Хабаровский край, Свердловская область. Ростовская область, Краснодарский край, Калининградская область, Удмуртская республика Обеспечение законности, охрана общественного порядка, борьбы с преступностью
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами Красноярский край Хабаровский край Сахалинская область, Иркутская область, Ростовская область, Свердловская область, Оренбургская область Ростовская область, Иркутская область Развитие угольной отрасли Владение, пользование и распоряжение земельными ресурсами; использование и охрана водных объектов; освоение и рациональное использование минеральных ресурсов в пределах территориального моря Владение, пользование и распоряжение землей Владение, пользование и распоряжение недрами
Разграничение государственной собственности Ростовская область, Свердловская область, Удмуртская республика, Республика Башкортостан Управление государственной собственностью
Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые территории Хабаровский край, Свердловская область Нижегородская область, Ростовская область, Республика Коми, Свердловская область Сахалинская область, Свердловская область, Удмуртская республика Иркутская область Удмуртская республика Республика Саха
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.