СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ» И «ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ»
Артур Левонович МИРОНОВ, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: arturmironov@yandex.ru
12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Научная специальность:
Аннотация. В статье рассматривается соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть». Раскрываются как общие, так и отличительные признаки данных понятий. Анализируются позиции различных ученых по вопросу их соотношения.
Ключевые слова и словосочетания, управление, исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация.
Annotation. In article concepts public administration and executive power correspond. Reveal both the general signs, and signs thanks to which these concepts are carried. The analysis of various positions concerning a ratio of these concepts is carried out.
Key words and word combinations: management, executive power, state administration, public administration.
Исследования на тему государственного управления показали, что термин «государственное управление» в научной литературе понимается по-разному. Непосредственно в Конституции РФ термин «государственное управление» не употребляется, представители административного права государственное управление сводят исключительно к исполнительно-распорядительной функции государства, которую выполняет исполнительная власть.
В частности, Ю.М. Козлов исследовал соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» и пришел к выводу, что «государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть»1. Понятие «государственное управление», по мнению ученого, более широкое, чем понятие «исполнительная власть», которая производна от государственного управления.
По мнению Д.Н. Бахраха, понятия «государственная исполнительная власть», «государ-
ственное управление», «государственная администрация», «административная власть» являются близкими по смыслу и определяют явление, имеющее три главных признака:
■ государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность органов, служащих);
■ выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную);
■ используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть2.
В административном праве зарубежных стран используется понятие «публичная администрация» (public administration, administration publique, administraciуn publica), которое часто переводится на русский язык как «государственное управление», что, по мнению М.А. Штати-ной, является не совсем верным, так как понятие «публичная администрация» значительно шире по объему и богаче по содержанию3.
Названный исследователь определяет публичную администрацию как «организацию и де-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2013
ятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти».
Нет единства в трактовке понятия исполнительной власти и в административно-правовой литературе.
Например, К.С. Вельский формулирует определение исполнительной власти как в широком, так и в узком значениях4.
Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в политологическом и юридическом аспектах5.
Однако несмотря на различия в подходах к пониманию исполнительной власти, оба автора выделяют в некоторой степени схожие признаки для ее характеристики.
Во-первых, вторичность и подзаконность исполнительной власти. Данный признак означает, что для эффективного функционирования общества органы исполнительной власти строят свою работу в соответствии с законами, а лица, реализующие эту власть, отвечают перед представительными органами. Издаваемые органами исполнительной власти акты управления подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют и применяют к конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своей волей дополняют законодательство.
Во-вторых, административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляется постоянно и везде, где функционируют социальные коллективы, т.е. осуществляется непрерывно. Административная власть охватывает и регулирует все важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и территории государства.
В-третьих, предметный характер исполнительной власти, который предполагает наличие в непосредственном ведении администрации огромных ресурсов — правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Содержание исполнительной власти заключается в том, что, функционируя, она опирается на обширные территории, контингент людей, финансовые ресурсы, инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности, армия, полиция (ми-
лиция), органы безопасности и другие правоохранительные органы.
В-четвертых, организующий характер исполнительной власти. Исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях, не урегулированных законом6.
Действующее законодательство Российской Федерации не дает исчерпывающего ответа на вопрос: что понимается под исполнительной властью.
В Конституции РФ нет достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Анализ статей 110—117 Основного закона показывает, что в ней понятие «исполнительная власть» оказалось тождественным понятию «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато.
Как заметил К.С. Вельский, авторы Конституции РФ пошли от «обратного» и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти7.
Тем не менее исполнительная власть не есть нечто, остающееся от прочих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), наоборот, с практической точки зрения, исполнительная власть среди трех ветвей государственной власти занимает ведущее место. При этом законодательная власть по своей природе является властью направляющей и контролирующей. Она призвана, прежде всего, корректировать деятельность исполнительной власти, в которой реализуется подлинная сущность управления обществом, осуществляется реальная созидательно-практическая работа8.
Подводя итог вышесказанному, приведем определение исполнительной власти, которое, по мнению авторов, его сформулировавших (мы присоединяемся к их точке зрения), должно получить законодательное закрепление:
под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе реализации законов практическую работу по управлению обществом,
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2013
защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение9.
Данное определение охватывает три основных элемента исполнительной власти: органы, управление, принуждение. Такие элементы, как управление и принуждение, отличают исполнительную власть от других ветвей власти, характеризуют ее самобытную природу.
Что касается государственного управления, то, с точки зрения государственно-правовой характеристики, управление определяется следующими признаками:
во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;
в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
Приведенная выше общая характеристика государственного управления не решает проблемы его исчерпывающего определения ввиду масштабности осуществляемых им функций и реализуемых полномочий.
Государственные функции, как известно, реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно, выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций.
Итак, теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающие вышеизложенные положения.
Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов и т.д.)10.
Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Статья 11 Конституции РФ гласит, что:
1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;
2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Следовательно, деятельность как представительных (з
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.