СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР УЧАСТИЯ
___ __W W ___
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Тамара Владимировна ЦАТУРЯН, Кристина Дживановна ВАНЯН,
кандидат юридических наук кандидат юридических наук
E-mail: sira22@mail.ru E-mail: VKD4@yandex.ru
Олимпиада Николаевна ХАРИТОНОВА, кандидат юридических наук E-mail: olimpiada_h@list.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. Одним из определяющих факторов, влияющих на гармонизацию законотворчества, является обеспечение участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе.
Ключевые слова: законодательная инициатива, законодательные (представительные) органы, исполнительные органы, федеральное законодательство.
Annotation. One of the determining factors affecting on harmonization of the legislation is to ensure the participation of the subjects of the Federation in the Federal legislative process.
Key words: legal initiative, legislative (representative) bodies, executive authorities, federal legislation.
Рецензент — А.П. Мазуренко, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института,
доктор юридических наук
Высокая степень обобщенности норм материального права в сфере федерального законодательства по предметам совместного ведения обусловлена, прежде всего, закрепленным в Конституции России федеративным характером нашего государства.
Данный подход обеспечивает наибольший учет региональных особенностей, но в то же время предъявляет дополнительные требования к процессуальным нормам с целью обеспечения участия субъектов Федерации в самом федеральном законодательном процессе, а также в исполнении возложенных на них Конституцией и федеральными законами государственных функций.
В зависимости от предмета регулирования должна варьироваться степень обязательности согласования с субъектами Федерации законопроектов в ходе законодательного процесса на федеральном уровне. На данный момент такой правовой нюанс можно найти только в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» (ст. 4)1.
Полагаем, что рассматриваемый подход можно было бы распространить и на другие отрасли материального права. В отношении предметов ведения Российской Федерации процедура пред-
варительного согласования с субъектами РФ могла бы носить чисто уведомительный характер. По предметам совместного ведения, безусловно, требуется выявление позиций субъектов Федерации для их учета при рассмотрении законопроекта на всех стадиях федерального законодательного процесса.
Аналогичные подходы могут применяться и в отношении сроков подготовки субъектами Федерации своих отзывов (поправок) на законопроекты. В случае если законопроект по предметам совместного ведения затрагивает компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, то сроки подготовки таких отзывов должны быть увеличены.
Следует отметить, что указанная проблема уже достаточно длительное время поднимается субъектами Федерации.
В частности, в 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ была внесена законодательная инициатива Законодательного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай «О внесении изменения в статью 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2014
Российской Федерации»2, в которой предлагалось увеличить срок предоставления в Государственную Думу органами государственной власти субъектов Федерации отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения с 30 до 45 дней, поскольку недостаточные сроки подготовки отзывов субъектов Федерации на законопроекты по предметам совместного ведения отрицательно сказываются на качестве принимаемых федеральных законов и на их практической реализации в регионах. Данная инициатива была рассмотрена в первом чтении, однако в итоге была отклонена3.
В официальном отзыве Правительства РФ дается следующее пояснение: «предлагаемое увеличение сроков может привести к необоснованному затягиванию рассмотрения актуальных законопроектов, а с учетом сессионного характера работы Государственной Думы — негативно отразится на законотворческом процессе в целом»4.
Позже, в 2006 г., данная инициатива была поддержана и другими субъектами Федерации, но также безрезультатно.
Таким образом, сложилась ситуация, при которой действующая статья рассматриваемого Закона на практике вообще исключает возможность участия законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.
Внесение предложенных изменений позволило бы законодательным (представительным) органам государственной власти принять активное участие в работе над проектами федеральных законов, не ущемляя законных прав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, влиять на законодательный процесс, осуществляя право законодательной инициативы.
В настоящее время участие субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными способами.
Первый связан с реализацией региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также с наделением исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении.
Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному от законодательного и исполнительного органов).
Необходимо отметить, что совершенствование процедур участия субъектов Федерации в
федеральном законодательном процессе требует синхронизации с процессом совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам их совместного ведения. При этом существует потребность в более жестких процедурах согласования с субъектами Федерации изменений, вносимых в федеральные законы, затрагивающих их собственные полномочия.
Поскольку в России действует модель двухпалатного парламента, в котором изменять законопроекты и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет Федерации обладает лишь правом отклонять принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру рассмотрения в Совете Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, разделив их на две группы:
■ законы, требующие обязательного одобрения субъектов РФ (или Совета Федерации), и
■ законы, которые в случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур могут приниматься Государственной Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации).
В ныне действующей Конституции РФ существует достаточное количество пробелов и противоречий, которые замедляют развитие федеративных отношений, и этот фактор также затрудняет введение более жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с субъектами Федерации в законодательном процессе.
Изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместного ведения возможно лишь путем внесения поправок в Конституцию РФ, однако в ближайшей перспективе такое решение проблемы не представляется возможным.
Полагаем, что большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации способствовали бы такие поправки, которые устанавливали бы для Совета Федерации право жесткого вето по законам, предусматривающим дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная Дума была бы не вправе преодолеть.
Специальная законодательная процедура с участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений, которые вносятся в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представи-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2014
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что связано с особыми последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона5.
Вышеуказанный Закон, а также регламенты Государственной Думы и Правительства РФ целесообразно дополнить положениями, устанавливающими последствия несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ и законопроектам по предметам совместного ведения.
Если в отношении процедуры согласования с субъектами Федерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать о своей отрицательной позиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в праве субъектов Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующего орган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актом указанную процедуру согласования.
Что касается предметов совместного ведения, то в настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушение.
Введение двусторонних санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений по предметам совместного ведения, а также не только значительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.
Дальнейшее совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе предполагает и обеспечение равенства прав всех субъектов
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.