В статье рассматривается состояние российского законодательства, регламентирующего вопросы ответственности собственников, пользователей и владельцев земельных участков за совершение земельных правонарушений. Предлагается ряд мер по совершенствованию уголовно-правовой ответственности собственников земельных участков, выдвигаются предложения по развитию законодательства субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: правонарушение, земельный участок, охрана и использование земли, возмещение вреда, конфискация, земельно-правовая ответственность.
In article the condition of the Russian legislation regulating questions of responsibility of proprietors, land users and land owners of the ground areas for fulfillment of ground offences is considered. A number of measures on perfection of measures of criminally-legal responsibility of proprietors of the ground areas are offered, offers on development of the legislation of subjects of the Russian Federation are brought.
Keywords: offence, the ground area, protection and earth use, harm compensation, confiscation, earth-legal responsibility.
УДК 349.41
Совершенствование законодательства в области рационального использования и охраны земель
Р.А. СТЕПАНЕНКО, соискатель
Волгоградской академии государственной службы
Несмотря на более чем восьмилетнюю практику действия ЗК РФ, в отечественной науке существует множество проблем, связанных с его применением. Одним из таких вопросов является земельно-правовая ответственность собственников земельных участков.
Вопрос о существовании земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности продолжает оставаться дискуссионным. Так, одни авторы полагают, что земельно-правовая ответственность за совершение земельного правонарушения применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения, и является отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Основания принудительного прекращения права землевладения и землепользования сформулированы с учетом обязанностей правообладателей земельных участков, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ (причем указанный в данной статье перечень обязанностей не носит исчерпывающий характер)1.
Д.В. Якунин считает, что земельно-правовая ответственность, к которой многие ученые относят принудительное изъятие земельного участка, по своей сущности является видом либо административно-правовой (если участок является собственностью правонарушителя), либо гражданско-правовой (если участок при-
надлежит правонарушителю на ином вещном праве) ответственности. Поэтому следует «дополнить санкции статей 8.6 и 8.8 КоАП РФ возмездным изъятием земельного участка и конфискацией, указав, что данные меры применяются в случае, если правонарушение повлекло значительный ущерб земле или если лицо уже привлекалось к административной ответственности в виде штрафа за однородное правонарушение, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ»2.
С выводами Д.В. Якунина трудно согласиться. Представляется, что принудительное лишение собственника его имущества за совершение земельного правонарушения не может быть включено в состав административно-правовой ответственности, поскольку подобные санкции невозможно отнести к видам административных наказаний. Конфискация объектов недвижимости никогда не являлась (и не может считаться даже теоретически) разновидностью административных наказаний, отличающихся совершенно иной юридической природой. Сегодня КоАП РФ предусматривает лишь возможность конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7), и нет никакой теоретической или практической надобности менять сложившуюся систему административных санкций.
На наш взгляд, в ст. 54 ЗК РФ предусмотрен особый вид юридической ответственности —
1 См.: Земельное право России: Учеб. / Под ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. — М., 2009. С. 203.
2 Якунин Д.В. Административная ответственность за нарушение правил землепользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2003. С. 17.
земельно-правовая ответственность в виде принудительного изъятия у лиц земельного участка, не являющегося их собственностью, за совершение земельного правонарушения. Очевидно, что данная статья оставляет без внимания вопросы ответственности собственников земельных участков.
Юридическая ответственность недобросовестных собственников предусмотрена ст. 50 ЗК РФ, устанавливающей, что земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация).
Поскольку конфискация имущества (в том числе и недвижимости) предусмотрена в гражданском и уголовном законодательстве, значение ст. 50 ЗК РФ должно заключаться не в декларации данной возможности в отношении земельных участков, а в ограничении по отношению к собственникам земельных участков действия общего правила ст. 243 ГК РФ, предусматривающей конфискацию имущества не только в виде санкции за совершение преступления, но и за правонарушение.
Это является дополнительной гарантией права собственности на земельные участки и критерием для дифференциации земельно-правовой ответственности обладателей ограниченных вещных прав, а также собственников земельных участков. В первом случае причиной для наступления земельно-правовой ответственности является правонарушение в сфере земельных и экологических отношений при наличии оснований, указанных в ст. 54 ЗК РФ, во втором — совершение преступлений в тех же сферах.
В данной ситуации конфискацию уже нельзя назвать мерой земельно-правовой ответственности, поскольку она выступает в качестве дополнительного вида уголовного наказания. Однако как мера уголовного наказания она неприменима к недобросовестным собственникам, нарушающим земельное и экологическое законодательство. Отношения по обеспечению охраны и рационального использования земли выступают непосредственным предметом уголовно-правовой охраны в двух составах — ст. 170 «Незаконные сделки с землей» и ст. 254 «Порча земли» УК РФ.
Поскольку лица, виновные в совершении незаконных сделок с землей, как правило, не являются собственниками данных участков, конфискация последних невозможна, чего нельзя сказать об уголовно наказуемой порче земли, где субъектом преступления в большинстве случаев выступает собственник этой земли.
В настоящее время вопрос о порче земли стоит очень остро. В результате неразумной и от-
части преступной деятельности человека из состава территорий, благоприятных для человеческой жизнедеятельности, выведено 68 млн га. Несмотря на загрязнение такого огромного количества земель, в России с 2002 по 2006 год было зарегистрировано всего 142 преступления по фактам уголовно наказуемой порчи земли и выявлено всего 37 лиц, совершивших данные преступления1.
Большинство исследователей ссылаются на высокую латентность данного преступления, однако, на наш взгляд, причина неэффективности борьбы с загрязнением земель кроется в отсутствии норм об ответственности собственников земельных участков и неудачной законодательной формулировке состава данного преступления.
Статья 254 УК РФ является материальным составом — в результате порчи земли должен быть причинен вред либо здоровью человека, либо окружающей среде. Именно данные последствия отличают преступление от одноименного административного правонарушения.
Установление размера возмещения вреда жизни и здоровью человека является крайне проблематичным по следующим причинам: во-первых, причинение вреда здоровью человека из-за порчи земли представляется больше случайностью, чем нормой; во-вторых, как показывает практика, в подавляющем числе случаев для правоохранительных органов легче квалифицировать указанное деяние как должностное преступление или преступление против жизни и здоровья, чем экологическое преступление; в-третьих, доказать причинение вреда непосредственными действиями виновного намного легче, чем установить причинно-следственную связь, опосредованную негативным воздействием деградированных земель на жизнь и здоровье человека.
Организационные и правовые трудности вызывает установление и другого общественно опасного последствия — причинения вреда окружающей среде. Специалистами-экологами до сих пор не разработана общепринятая методика оценки вреда, причиненного в результате порчи земли. В каждом конкретном случае создается комиссия, объединяющая специалистов различных сфер человеческой деятельности, которая, комплексно изучив наступившие и возможные последствия, определяет размер ущерба.
Причинение вреда окружающей среде в научной литературе часто понимается весьма широко. Так, экологическим вредом считается любое ухудшение состояния окружающей среды вследствие нарушения эколого-правовых требований, включая загрязнение, истощение,
1 См.: Кадырметов МА., Сатаров Б.В. Методика выявления и раскрытия преступлений по порче земли (ст. 254 УК РФ): Метод. рекомендации. — Казань, 2007.
порчу, уничтожение, нерациональное использование природных объектов, деградацию и разрушение экологических систем, природных комплексов и ландшафтов1.
Если исходить из указанного определения, то под уголовно наказуемые деяния подпадают административно наказуемые действия: самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохими-катами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.
В юридической науке до сих пор нет четких критериев разделения уголовно наказуемого и административно наказуемого причинения вреда окружающей среде, что может привести к несоразмерности причиненного ущерба и наступившей ответственности2. Отсутствие юридической ясности в данном вопросе понуждает правоприменителя избегать реализации указанных норм, делая их декларативными памятниками действующего права.
В указанной ситуации необходима более четкая и легко применимая формулировка, основанная на базе дей
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.