УДК 349.41
совершенствование земельного
законодательства - необходимое
условие и фактор повышения эффективности управления земельными ресурсами в сельскохозяйственном производстве
С.А. лиПСКи, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права (Государственный университет по землеустройству)
Необходимым условием рационального использования в сельскохозяйственном производстве столь уникального природного ресурса, как земля, является эффективно функционирующая система управления. Характер и содержание указанной системы определяются несколькими факторами: общественные отношения в АПК (носящие в современной России рыночный характер), органы управления и их полномочия (выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере земельных отношений в последние годы осуществляет Минсельхоз России), кадровое обеспечение (число вузов, выпускающих специалистов в области земельных отношений, сейчас более 60 с ежегодным приемом порядка 5,5 тыс. студентов) и др. Кроме того, как и на начальном этапе аграрно-земельных преобразований, по-прежнему весьма велико значение законодательного обеспечения системы управления земельными ресурсами.
Причем уникальность системы земельного управления, так же как и отрасли земельного законодательства, заключается в том, что они сформировались еще в условиях СССР, где, как известно, земля не рассматривалась в качестве имущества. Осуществленная же в ходе рыночных реформ приватизация земли и вовлечение ее в гражданский оборот обусловили необходимость нахождения и законодательного закрепления баланса публичных и частных интересов в землепользовании. Вот уже более 20 лет такой баланс обеспечивает Конституция Российской Федерации, согласно ст. 9 которой, с одной стороны, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1), а с другой - земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Такой же баланс обеспечивает и конституционное положение о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36). Более полную детализацию все это нашло в Земельном кодексе Российской Федерации и дру-
гих федеральных законах (в том числе относящихся не только к земельному, но и к другим отраслям законодательства, например, гражданскому, о налогах и сборах и др.).
В развитии земельного законодательства постсоветского периода следует выделить четыре этапа:
- принятие в 1990-1991 годах законов1, которые положили начало трансформации земельного законодательства советского периода, базировавшегося на исключительности государственной собственности на землю, недопустимости ее гражданского оборота и доминировании императивного метода правового регулирования. В этот же период произошло становление государственной земельной службы, вырабатывались формы и методы управления земельными ресурсами в условиях рыночных отношений и совершенствовалось новое законодательство;
- регулирование в 1992-1993 годах ключевых положений проведения земельной реформы, а также прав и обязанностей в земельно-имущественной сфере, главным образом, актами Президента и Правительства Российской Федерации2;
- пробельность федерального земельного законодательства 1994-2000 годов, обусловленная неспособностью законодателя и иных органов и лиц, вовлеченных в законодательный процесс, принять Земельный кодекс или иной федеральный закон, регулирующий земельные отношения, в сочетании с невозможностью их дальнейшей регламентации вышеназванными подзаконными актами (требова-
1Законы РСФСР от 15 декабря 1990 №423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; от 22 ноября 1990 г. №348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; от 23 ноября 1990 г. №374-1 «О земельной реформе»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. №1103-1 .
2Указы Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; от 2 марта 1992 г. №213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»; от 27 октября 1993 г. №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. №86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»; от 4 сентября 1992 г. №708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса».
ние ч. 3 ст. 36 принятой в конце 1993 года Конституции Российской Федерации о том, что условия и порядок пользования землей определяются только на основе федерального закона) и признанием ключевых норм, действовавших к началу этого этапа, утратившими силу3;
- принятие на рубеже ХХ-ХХ1 веков Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и ряда других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений4.
В дальнейшем осуществлялось уточнение законодательного регулирования отдельных вопросов посредством корректировки норм ЗК РФ и ряда действовавших законов, а также путем принятия новых федеральных законов (например, регулирующих перевод земель из одной категории в другую5 или объединенный кадастровый учет земли и иной недвижимости6). Но ни одна законодательная новелла периода 2002-2013 годов, пожалуй, не позволяла судить о качественно новом этапе в развитии земельного законодательства. В этот период новации в законодательстве уже не выступали как фактор, определяющий направления дальнейшего развития государственного и муниципального управления земельными ресурсами и условие повышения эффективности такого управления.
Между тем масштабные изменения, внесенные в 2014 году в ЗК РФ7, дают повод для такой постановки вопроса. Эти изменения, вступившие в силу в 2015 году, предусматривают новые правила предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, уточнение процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, новые подходы к осуществлению государственными и муниципальными органами контрольно-надзорных функций в землепользовании. Все эти законодательные новации напрямую направлены на изменение процедур управления земельными ресурсами, в том числе используемыми в сельскохозяйственном производстве.
3Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
4ЗК РФ; Федеральные законы от 2 января 2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»; от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве»; от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»; от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - закон об обороте сельхозземель).
5Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; Федеральный закон от 22 июля 2008 г №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».
6Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; Федеральный закон от 22 июля 2008 г №141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».
7Федеральные законы от 21 июля 2014 г. №234-ФЗ «О внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации» и от 31 декабря 2014 г. №499-ФЗ «О внесе-
нии изменений в Земельный кодекс Российской Федерации
и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В отношении новых правил предоставления земельных участков в первую очередь следует выделить весьма высокую степень их детализации. В связи с введением новых шести глав - У1-У6 - ЗК РФ увеличился более чем наполовину. Мнение ученых и специалистов об оптимальности такого подробного регулирования непосредственно в ЗК РФ пока еще формируется. С одной стороны, казалось бы, это позволило урегулировать почти все вопросы (впрочем, «белые пятна», все равно остались). С другой стороны, большая часть норм ЗК РФ (в котором до этого преобладали нормы материального права с отсылками по процедуре к специальным законам или подзаконным актам) стала носить процессуальный характер. Причем с учетом столь детальной регламентации процедурных вопросов, предусмотренных этими главами, стали казаться недостаточно проработанными те положения, которые ЗК РФ должен регламентировать в первую очередь - рациональное использование и охрана земель. Кроме того, в случае необходимости корректировки этих новых подробных норм (она может потребоваться как в силу непроработанности отдельных нюансов, так и по мере развития общественных отношений в земельно-имущественной сфере) понадобится значительно больший срок (в сравнении с ситуацией, если бы это были положения подзаконного акта).
Ключевыми изменениями стали: 1) исключительность земельных аукционов и 2) передача полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые все еще не разграничена, от органов местного самоуправления муниципальных районов к поселениям.
В отношении аукционов следует отметить, что на протяжении всего постсоветского периода ЗК РФ и принятые в соответствии с ним подзаконные акты предусматривали две формы торгов по продаже земельных участков или права их аренды - аукционы и конкурсы. Однако новые правила предоставления не допускают конкурсов - только аукционы, причем инициатором их проведения теперь могут быть не только собственники земельных участков (государство и муниципальные образования), но и заинтересованные в их приобретении граждане и юридические лица. Впрочем, полный запрет конкурсов при предоставлении земельных уча
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.