Современная практика оценки качества транспортного обслуживания населения крупных городов России в рамках проведения реформы муниципальных финансов
А.В. Чернухин,
старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории Рязанского государственного радиотехнического университета
(390005, г. Рязань, ул. Гагарина, д. 59/1; e-mail: chernykhin@mail.ru)
Аннотация. Статья посвящена изучению последствий реформирования муниципальных финансов в ряде российских городов, имевшее целью внедрить в работу муниципальных органов власти новые принципы финансирования бюджетных услуг. Одной из этих услуг является транспортное обслуживание населения, оценить качество которого на практике достаточно затруднительно. В статье сделана попытка отразить отечественный опыт законодательного регулирования вопросов оценки качества транспортного обслуживания населения крупных городов.
Abstract. The article is devoted by results of municipal finances reforming in some Russian cities, what proposing to inculcate a new principles financing budget services into activity of municipal governments. One of such services is a transport service of townspeople, characterized by a high difficult of quality estimation. The article are described a home experience of legal regulation quality estimating of transport service of townspeople.
Ключевые слова: бюджетные услуги, крупные города, транспортное обслуживания населения, показатели качества.
Keywords: budget services, big cities, transport service of townspeople, quality indexes.
Введение
Передача в 90-е годы XX века ряда важнейших социальных функций в ведение муниципальных образований, окончательно закрепленная в принятом в 2003 году Федеральным законом «О развитии местного самоуправления в России», привела к необходимости упорядочить процесс оказания ряда услуг населению и повысить эффективность работы муниципальных органов управления, которые стали отвечали за их предоставление.
Главной целью проводимой в России в начале XXI столетия реформы муниципальных финансов был переход системы оказания бюджетных услуг на местном уровне к принципам бюджетирования, ориентированного на результат. Первоочередное внимание при этом уделялось вопросам оценки качества предоставляемых услуг, включавшим в себя проблемы планирования количественных показателей оценки качества и контроль за их достижением. Это требовало внесения соответствующих изменений в нормативно-правовую базу муниципальных образований, что способствовало бы построению принципиально иной, отличной от существующей, правовой основы для функционирования муниципальных органов власти и бюджетных учреждений, оказывающих бюджетные услуги.
Неопределенность возможных результатов и масштабность преобразований, требующих вложения значительных финансовых ресурсов, что делало невозможным проведение реформы без федеральной поддержки, привели к тому, что внедрение новых принципов работы стало осуществляться не по стране в целом, а выборочно, только
в тех регионах и муниципальных образованиях, которые сами пожелали стать участниками процесса реформирования. Средства на это были аккумулированы в Фонде реформирования региональных и муниципальных финансов, который ежегодно проводил конкурсный отбор раздельно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на право получения субсидий, за счет которых финансировались основные мероприятия реформы.
Первый конкурсный отбор состоялся в 2004 году, и тогда он проводился исключительно среди субъектов Российской Федерации, но уже в следующем году был проведен аналогичный конкурс и среди муниципальных образований. Всего было проведено четыре конкурса на получение субсидий на реформирование муниципальных финансов с участием муниципальных образований, последний из которых состоялся в 2008 году. В следующем, 2009 году, конкурс не проводился в связи с сокращением ряда статей бюджетных расходов из-за негативных последствий мирового финансового кризиса. За это время победителями конкурса стало 35 муниципальных образований, опыт которых по реформированию муниципальных финансов стал основой для изучения новых принципов финансирования бюджетных услуг на муниципальном уровне в России.
1. Общие принципы предоставления бюджетных услуг.
Порядок предоставления бюджетных услуг на муниципальном уровне после завершения реформы муниципальных финансов должен был выглядеть следующим образом (см. рис. 1).
Рис. 1. Общая схема формирования системы стандартов муниципальных услуг.
Реестр муниципальных услуг — это документ, содержащий перечень бюджетных услуг, качественное выполнение которых гарантируется муниципальными властями. Соответственно, муниципальные власти должны определить, что они понимают под качеством каждой услуги из тех, которые они обязываются предоставить. Для этого реестр муниципальных услуг дополняется принятием так называемых стандартов качества каждой услуги, то есть документов, содержащих обязательства органов местного самоуправления по обеспечению возможности получения муниципальных услуг в определенных объемах и определенного качества. [1]
С содержательной точки зрения все требования к процессу оказания услуги можно разделить на следующие три группы:
1. Паспорт услуги — здесь должна быть представлена информация об отличительных чертах услуги (её наименование и содержание; результат оказания услуги; органы, оказывающие услугу; нормативно-правовые основы оказания услуги; получатели услуги).
2. Требования к организации предоставления услуги — это обязательства органа, оказывающего услугу, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества услуги в целом, а также на каждом этапе её предоставления (технология оказания услуги; процесс оформления и регистрации запроса об оказании услуги; условия доступности услуги; нормативные сроки оказания услуги; контроль качества услуги; порядок обжалования нарушений; ответственность за нарушения). Надлежащим образом оформленные требования к качеству услуги данной группы можно назвать стандартом предоставления услуги, поскольку они характеризуют не саму услугу, а процесс её предоставления.
3. Параметры, по которым определяется качество услуги и степень удовлетворенности получателей услуги, минимально допустимые и целевые значения индикаторов качества, периодичность и методика их измерения. Эта группа требований позволяет реализовать механизм обратной связи с потребителями услуги и совместно с первой группой требований образует стандарт качества услуги. Стандарты качества бюджетных услуг должны содержать минимальные требования, оп-
ределяющие нижнюю границу требований к качеству услуги при имеющихся ресурсах и ограничениях, базовые требования и требования повышенного уровня — максимальные и достижимые требования к качеству услуги при улучшении ресурсного обеспечения и компенсации ограничений.
Качественная сторона стандартов муниципальных услуг формируется на основе содержащихся в федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актах характеристик услуг, а также социальных стандартов норм и нормативов. Социальные нормы и нормативы представляют собой параметры социальных потребностей, а также потребностей на содержание инфраструктуры, в том числе социальной, финансируемых из бюджета.[2]
Социальные стандарты для каждой бюджетной услуги в ходе реформы муниципальных финансов должны были быть выражены натуральными и стоимостными нормами. Стоимостные нормы системы социальных стандартов должны были формироваться с использованием натуральных норм и рассчитываться на один натуральный показатель услуги (например, один обслуживаемый, один воспитанник, один метр квадратной площади).
В соответствии с логикой реформы эти стоимостные нормы и должны были лечь в основу определения объемов финансирования бюджетных учреждений в зависимости от числа потребителей услуги. Объем средств, необходимых для оказания услуги, рассчитывался как сумма затрат, непосредственно связанных с предоставлением услуги (например, заработная плата основного персонала) и затрат на содержание учреждений, предоставляющих услугу (например, затрат на текущее содержание зданий и сооружений, оплату коммунальных услуг). Отдельно рассчитывались долгосрочные (капитальные) расходы, которые финансировались в рамках целевых программ развития той или иной отрасли.
Таким образом, после завершения основных мероприятий процесса реформирования муниципальных финансов определение объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с муниципальным заданием муниципальные услуги, должно было осуществляться по единым методикам путем умножения
нормативной стоимости единицы муниципальной услуги на количество предоставленных услуг. Это означает, что для каждой услуги необходимо было определиться с тем, что понимается под качественным оказанием услуги, рассчитать затраты, необходимые для этого, и оценить объем услуг в натуральном выражении.
Поскольку транспортное обслуживание населения на местном уровне по своей логике является муниципальной услугой, в рамках реформирования муниципальных финансов предполагалось также перевести процесс её предоставления на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, что было обязательным требованием для городов, принявших участие в реформе.
2. Теоретические подходы к оценке качества транспортного обслуживания.
Определение того, что понимается под транспортным обслуживанием населения, и разработка стандарта предоставления соответствующей услуги не представляли сложности для органов исполнительной власти муниципальных образований, выигравших конкурс на право получения субсидий из федерального бюджета. Однако выявление качественных характеристик транспортного обслуживания, выбор конкретных показателей для непосредственной оценки качества и формирование методики расчета последних в рамках создания стандарта качества транспортного обслуживания стало для муниципальных властей, не сталкивавшихся ранее с подобными проблемами, трудноразрешимой задачей. Для того, чтобы оценить уровень и степень проработки предл
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.