сравнительный анализ правового регулирования прав на землю гражданским и земельным законодательством
И.С. Ковалева, преподаватель юридических дисциплин Колледжа экономики и права Хакасского института бизнеса
Проблема общей сферы регулирования прав на землю гражданским и земельным законодательством (земельные участки) приобрела дискус-сионность в науке и на практике. И это не случайно, поскольку разнообразие взглядов на данную категорию является свидетельством сложности и неоднозначности правовых решений.
Так, С.А. Боголюбов отмечает наличие двух подходов гражданского и земельного законодательства в регулировании прав на землю: 1) имущественные - владение, пользование и распоряжение земельными участками; 2) отношения по использованию и охране земель в России как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [1]. М.И. Брагинский [2, с. 135] и Г.А. Гад-жиев [3, с. 28], ссылаясь на ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, отдают приоритет ГК РФ в правовом регулировании прав на землю, констатируя, что Гражданское право в части регулирования прав на недвижимое имущество и сделок с ним разработано более глубоко, чем земельное, и многие вопросы сделок с землей получают разрешение при обращении к ГК РФ. Это полагает возможным превращение земельного права в институты права гражданского, поглощение земельного права гражданским (частным) правом, влекущее субсидиар-
ное применение гражданско-правовых норм к земельным отношениям. Таким образом, соотношение земельного и гражданского законодательства и определение приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений на сегодняшний день поставлено под сомнение.
Однако Ю.Г. Жариков предлагает соблюдать приоритет принципов земельного права, когда речь идет о регулировании прав на землю. «Такой вывод следует в силу их особенностей (имущественных, хозяйственных, экономических, природоохранных) по поводу земли» [4, с. 348].
Можно приводить аргументы, обосновывающие две противоположные позиции. Первая заключается в том, что земля - недвижимое имущество, и в этом качестве выступает объектом гражданских правоотношений, приоритет в правовом регулировании данных отношений принадлежит ГК РФ. Вторая позиция состоит в том, что земля - природный объект и, в силу этого, недвижимое имущество особого рода, особенности правового режима закреплены в ЗК РФ, который и должен пользоваться приоритетом.
Для того чтобы с точностью определить насколько указанные позиции являются аргументированными, необходимо провести более деталь-
ный анализ действующего законодательства.
Обращаясь к содержанию земельного и гражданского права, необходимо определить их отраслевую принадлежность. Если исходить из известного деления права на частное и публичное, земельное право под такую классификацию не попадает. Так, отношения по принадлежности земли, возникновению прав на землю из договоров (а равно в результате иных сделок) и некоторые другие возникают в сфере реализации частноправовых интересов и, следовательно, регулируются методом частного права. Однако реализация функций государственного управления землепользованием и охраной земель, таких как ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, приватизация, государственный мониторинг земель, контроль за использованием и охраной земель возможна только в сфере публично-правовых интересов с помощью метода публичного права (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Другие земельные отношения регулируются ГК РФ, но с учетом ряда определенных требований ЗК РФ (сделки с землей, возмещение убытков пользователям земельных участков и др.).
Необходимо также отметить, что связь земельного права с гражданским, в первую очередь, предопределяется общностью социально-экономической природы земельных и гражданских отношений. Фундамент этих отношений строится на вещных правах на землю (прежде всего, праве собственности), их общность по своему характеру является имущественной, так как именно здесь сильнее всего проявляется сопри-
косновение земельного права и гражданского. Право на земельный участок тесно связано с правом на плоды, приносимые им, насаждения, строения на земельных участках. Это проявляется в праве ограниченного пользования чужим участком, в возмещении убытков, причиненных нарушением земельного законодательства. Тесная связь земельных и гражданских отношений существует и в определении объема вещных прав на землю и их субъектов. Например, понятие права постоянного (бессрочного) пользования дано как в гражданском, так и в земельном кодексе. Однако в земельном кодексе четко очерчен круг субъектов, которым это право может быть предоставлено. Понятие права пожизненного наследуемого владения приводится как в Гражданском кодексе (ст. 216, 265 ГК РФ), так и Земельном кодексе, но последний четко говорит о том, данный вид права хотя и сохраняется, но больше в пожизненное наследуемое владение земля гражданам не предоставляется (ст. 21 ЗК РФ). Гражданским кодексом земельные участки отнесены к недвижимому имуществу (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Уже одно это показывает, что их оборотоспособность предполагает наличие у граждан самых разнообразных вещных и обязательственных прав на указанные земельные участки. Но в то же время следует отметить, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами лишь в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК РФ).
Таким образом, земельное право является комплексной отраслью российской правовой системы, так как его предмет представляет собой комплекс частноправовых и публично-правовых отношений, неразрывно взаимосвязанных вследствие единства их объекта.
На комплекс частноправовых и публично-правовых отношений также указывают авторы учебной литературы, рассматривая землю как природный объект и природный ресурс, где объектом правоотношений является конкретный земельный участок и права на него.
Земельный кодекс использует термины «земельные отношения» и «имущественные отношения», последние являются предметом регулирования гражданского законодательства. Однако ГК РФ в ст. 130 не выделяет землю и другие природные объекты в качестве особой разновидности недвижимого имущества. В Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [5] отражена та же позиция - установлен единый порядок регистрации независимо от видовых характеристик объекта, где земельные участки не указаны.
Таким образом, действующее законодательство содержит немало аргументов именно в пользу единства правового регулирования прав на земельный участок. Общей сферой регулирования земельного и гражданского законодательства являются вопросы прав на земельные участки, включая их защиту, а также совершения сделок.
В данном случае необходимо проанализировать целесообразность об-
щего регулирования земли как особого объекта имущественных отношений и каковы последствия регулирования.
В ЗК РФ права и обязанности собственников и иных титульных обладателей земельных участков разграничены недостаточно четко. На сегодняшний день существуют и продолжают существовать прямые расхождения между нормами ГК РФ и ЗК РФ в сфере правомочий прав и обязанностей собственников земельных правоотношений, которые не всегда согласованно регулируют рассматриваемую группу отношений. Так, правомочия, права и обязанности собственников земельных участков в этих актах не всегда совпадают по содержанию, что затрудняет их применение. Практика периодически сталкивается с определенными последствиями общей сферы регулирования прав на землю ГК РФ и ЗК РФ.
Одним из последствий единого (параллельного) регулирования прав на землю нормами гражданского и земельного законодательства является образовавшийся разрыв в режиме земельного участка как недвижимой вещи и расположенной на нем недвижимости. Если здание, сооружение, иная расположенная на земле недвижимость являются объектами гражданского права, а их правовой режим определяется в соответствии с ГК РФ, то режим земельного участка, во-первых, формируется под воздействием норм и земельного, и гражданского законодательства (и уже в силу этого факта не всегда согласован), во-вторых, на земельный участок оказывает существенное влияние режим расположенной на нем недвижимости.
Так, например, если земельные участки могут принадлежать на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, то здания, строения и сооружения могут принадлежать субъектам гражданского оборота на основе права собственности, права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Две недвижимости неразрывно связанные между собой содержат различия в круге вещных прав, которые могут возникать на разные объекты недвижимости. Такой подход законодателя вызывает критику в литературе и сложности на практике, в связи с чем высказываются предложения об устранении разных режимов, которыми характеризуется юридическое состояние объектов недвижимости [6, с. 5-6, 11-12] .
Факт присутствия разных правовых режимов для двух неразрывно связанных между собой вещей, каковыми являются здания, сооружения и земельный участок, влечет большую проблему при разрешении споров. Например, унитарное предприятие пользовалось, владело и в ограниченной мере распоряжалось закрепленной за ним недвижимостью на праве хозяйственного ведения. До введения в действие ЗК РФ предприятие владело земельным участком, на котором расположено здание на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ).
В этой связи возникло ряд противоречий. Унитарное предприятие при продаже здания, руководствуясь ст. 295 и 296 ГК РФ, а также ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»
[7], принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения, не вправе продать расположенный под этим зданием земельный участок. Однако здание было продано, и, в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 3 Федерального Закона «О введение в действие Земельного кодекса РФ»
[8], покупатель должен переоформ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.