ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2015 ■ № 2
ОБЩЕСТВО И РЕФОРМЫ
А.А. ЯКОВЛЕВ
Стимулы в системе государственного управления и экономический рост
(Опыт СССР, Китая и России)*
В статье проводится сравнение систем государственного управления в России и КНР и их влияния на экономическое развитие. Показано, что с середины 2000-х г. система управления экономикой и обществом в России стала сближаться с китайской моделью по таким параметрам, как высокое присутствие государства в экономике, ограничение политической конкуренции, отсутствие независимой судебной системы, слабость НКО и независимых СМИ. В обеих странах также наблюдается высокий уровень коррупции, типичный для госкапитализма. Тем не менее Китай более 30 лет демонстрирует сверхвысокие темы экономического роста, которые сохранились даже в период кризиса 2008-2009 гг. В России сопоставимые темпы роста так и не были достигнуты, а после кризиса началось их явное замедление. В качестве одной из возможных причин данного расхождения в экономической динамике в статье выделяются различия в соотношении контрольных и исполнительных функций в государственном управлении в России и в Китае.
Ключевые слова: экономическое развитие, контрольные полномочия, избыточное регулирование, стимулы в иерархической системе управления.
После периода бурного роста в начале и середине 2000-х гг. в России началось явное замедление темпов экономического развития в сочетании со спадом инвестиций и усилившимся оттоком капитала. На фоне этих тенденций в российском и зарубежном академическом и экспертном сообществе вновь оживились дискуссии о путях экономического развития России и факторах, его определяющих (см. [Стратегия-2020; 2012; Изборский клуб 2013; Malle 2013] и др.). Одно из направлений этих дискуссий связано с анализом траекторий развития китайской экономики, которой на протяжении более 30 лет удается поддерживать сверхвысокие темпы экономического роста1.
* Статья основывается на результатах исследований, проведенных мною в рамках Программы фундаментальных исследованиай НИУ-ВШЭ.
Основные идеи данной статьи были представлены и обсуждались на семинаре научно-учебной группы ВШЭ "Управление по результатам 2.0", на 37-й Школе-семинаре им. С.С. Шаталина, на годовой конференции АНЦЭА, а также на семинаре BOFIT. Автор признателен участникам этих обсуждений, а также Л. Якобсону, В. Шумкову, Л. Гребневу, В. Бродскому за высказанные замечания и комментарии.
1 Разные аспекты этих дискуссий отражены в новой книге В. Попова с анализом экономической истории Китая, России и Запада [Popov 2014], в недавних статьях А. Кивы и Н. Плискевич [Кива 2014; Плиске-вич 2014], а также во многих других работах.
Яковлев Андрей Александрович - кандидат экономических наук, директор Института анализа предприятий и рынков, профессор кафедры теории и практики государственного управления Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики. Адрес: Мясницкая ул., д. 20, Москва, 101000. E-mail: ayakovlev@hse.ru.
Сравнение России и Китая во многом очевидно, ибо речь идет о двух крупнейших переходных экономиках, практически в одно и то же время переживших процессы трансформации. При этом, если исходно траектории реформ в России и в Китае существенно различались, то в 2000-е гг. очевидным стало постепенное сближение моделей управления экономикой и обществом в обеих странах. В частности, на фоне неоднозначных результатов демократических и рыночных реформ 1990-х гг. в России после 2000 г. возникла тенденция к повышению роли государства в экономике с одновременным ограничением политической конкуренции и свободы СМИ. При этом судебная реформа не привела к повышению независимости судов, а НКО и институты гражданского общества остались в слаборазвитом состоянии.
В результате к концу 2000-х гг. экономика обеих стран могла быть описана в терминах "государственного капитализма" или state-managed capitalism по определению Д. Лэйна [Lane 2008], а политическая система характеризовалась господством или доминированием одной партии при высоком уровне коррупции. Тем не менее в КНР даже во время кризиса 2008-2009 гг. сохранились высокие темпы роста с развитием инноваций. Напротив, в России в посткризисный период стали очевидны тенденции к стагнации, несмотря на все попытки стимулирования инноваций, активизацию борьбы с коррупцией и т.д.
В данной статье я попытаюсь объяснить причины таких различий. Для этого сначала рассмотрю те объяснения, которые уже давались в предшествующих исследованиях и покажу, почему на сегодняшний день они не дают достаточного ответа на интересующий нас вопрос. После этого, опираясь на анализ стимулов в системе госуправления в СССР, Китае и России, изложу свое видение причин, объясняющих различия в экономической динамике РФ и КНР и на этой основе покажу общую логику возможных институциональных решений, которые, по-моему мнению, могут способствовать возобновлению экономического роста в России в рамках сложившейся модели управления экономикой и обществом.
Различия между Россией и Китаем: предшествующие исследования
Зарубежные исследователи неоднократно анализировали расхождения в траекториях развития России и КНР. Одно из популярных объяснений этих различий связано с феноменом "фискального федерализма при сохранении политической централизации" [Blanchard, Shleifer 2001; Jin, Qian, Weingast 2005].
Сохраняя полный контроль над политической сферой, Коммунистическая партия Китая с конца 1970-х-начала 1980-х гг. стала предоставлять обширную автономию регионам в вопросах экономического развития. В частности, в Китае до середины 1990-х гг. регионы отдавали в центральный бюджет фиксированную сумму налоговых поступлений, а все остальные налоги оставались в их распоряжении (здесь возможна аналогия с "продналогом" в Советской России в период "новой экономической политики" в начале 1920-х гг.). При этом деятельность руководителей регионов оценивалась из Центра по критерию высоких темпов экономического роста - от этого показателя зависело их карьерное продвижение [Li, Zhou 2005]. В результате в Китае регионы конкурировали за привлечение капитала и инвестиций, и у региональных властей (даже в отсутствие приватизации, независимых судов и т.д.) были стимулы к обеспечению исполнения контрактов и защите инвестиций.
В России в начале переходного периода была сделана ставка на сочетание демократизации политической жизни и радикальных рыночных реформ. Изначально этот курс пользовался поддержкой в обществе, однако углубление экономического кризиса привело к падению популярности президента и правительства. В результате федеральное правительство оказалось в зависимости от выборных и неподконтрольных Центру руководителей регионов, способных мобилизовать местных избирателей для достижения своих интересов. При этом массовым явлением стала практика "захвата государ-
ства" крупными компаниями на региональном уровне [Slinko, Yakovlev, Zhuravskaya 2005].
Следствием такого сочетания "налогового федерализма" и "политической децентрализации" стало нарастание центробежных тенденций с ослаблением центрального правительства и усилением региональных элит, стремившихся к перераспределению в свою пользу потоков ренты и ресурсов. В отсутствие устоявшихся демократических традиций результаты выборов превратились в инструмент "политической торговли", когда губернаторы в обмен на оказание федеральному Центру поддержки в ходе очередных парламентских или президентских выборов лоббировали для своих регионов получение все новых субсидий, трансфертов и налоговых льгот. Финансовый кризис 1998 г. стал закономерным результатом такой модели взаимодействия между Центром и регионами. Но он же привел к политическому кризису (со сменой правительства и появлением членов КПРФ в составе кабинета) и по сути означал исчерпание дальнейших возможностей сохранения этой модели.
Консолидация элит после кризиса 1998 г. сделала возможной проведение взвешенной макроэкономической политики. С приходом к власти В. Путина в России был восстановлен политический контроль над регионами - включая переход от выборов к назначениям губернаторов с 2005 г. при одновременном заметном повышении роли государства в экономике и ограничении политической конкуренции.
Параллельно в Китае в связи с усилением различий между регионами и ростом социального неравенства центральное правительство стало инициировать большие инфраструктурные проекты и программы развития западных и северных регионов. Для этого оно начало изымать у регионов заметно большую часть налоговых поступлений. Таким образом, модели организации экономики и политической жизни в КНР и РФ заметно сблизились и различия в экономической динамике теперь вряд ли могут объясняться логикой формулы "фискальный федерализм с политической централизацией".
Другое известное объяснение расхождений в траекториях экономического роста между Россией и КНР восходит к технологическим различиям в моделях плановой экономики в СССР и Китае. В частности, в [Qian 1999] отмечалось, что в советской экономике исторически гораздо большее число позиций товарной номенклатуры планировалось напрямую из Центра. В частности, в СССР в состав "номенклатуры Госплана" входило около 500 позиций в конце 1930-х гг., 2000 позиций - в конце 1950-х гг., а после внедрения АСУ к середине 1970-х этот перечень вырос до 50-60 тысяч наименований. На этом фоне в Китае тенденция к расширению централизованной планируемой номенклатуры была прервана событиями "культурной революции", когда в 1967-1968 гг. в стране вообще не было общенародного плана (но при этом сохранялось планирование на местах). В результате в конце 1950-х и в середине 1970-х гг. соответствующий перечень в Китае составлял лишь около 500 позиций.
Дополнительным фактором, помешавшим воспроизводству в КНР советской модели "единой фабрики", стала нараставшая с 1960-х гг. уверенность Мао в предстоящей агрессии США или СССР и неизбежной оккупации части регионов Китая. В этой связи с учетом опыта партизанской войны против Японии в 1930-1940-е гг. стала реализовываться идея создания 10 "опорных баз",
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.