Ю.Г. Арзамасов
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Юридический процесс по форме реализации функций государства подразделяется на нормотворческий и правоприменительный1 . По субъектам, осуществляющим нор-мотворческую деятельность, нормотворческий процесс в Российской Федерации можно классифицировать на: законотворческий; нормотворческий процесс таких высших органов государственной власти, как Президент РФ и формируемое им Правительство РФ; ведомственный нормотворческий процесс; нормот-ворческий процесс законодательных и представительных органов субъектов Российской Федерации; нормотворческий процесс органов местного самоуправления; корпоративный нормотворческий процесс.
Конечно, все перечисленные виды нормотворческого процесса имеют общие стадии, которые присущи как законотворчеству, так и другим видам нормотворчества, в том числе и правительственному нормотворчеству (например, стадия нормотворческой инициативы). Применительно к законотворчеству в современной юридической литературе выделяют следующие стадии: осуществление права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с последующим принятием либо отклонением его полностью или частично; одобрение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
1 О юридическом процессе см.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991; Арзамасов Ю.Г. Понятие юридического процесса // Юрид. мысль. 2004. № 4. С. 10-15.
принятого Государственной Думой закона либо его отклонение; подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом Российской Федерации; опубликование закона2.
Однако каждый вид нормотворческого процесса имеет и свои характерные признаки. В связи с этим, для выявления особенностей нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации необходимо подробно проанализировать данный вид юридической деятельности, а именно: его этапы (стадии).
В юридической науке нормотворчес-кая деятельность Правительства Российской Федерации неоднократно была предметом исследования3, но существующие проблемы в сфере применения юридической техники в данном виде нормотворчества и повышения эффективности нормотворческого процесса Правительства РФ наводят на мысль о необходимости их исследования.
Основным нормотворческим процессом, осуществляемым Правительством Российской Федерации является процесс принятия нормативных актов (в большинстве случаев постановлений), направленных на развитие положений законов, как актов, обладающих высшей юридической силой, устанавливающих, как правило, «первичные»
2 Фатеев А.Н. Законодательный процесс в парламентах Российской Федерации и Европейского Союза: опыт, проблемы и перспективы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13.
3 Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998.
правила поведения. Помимо этого, Правительством РФ принимаются нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других нормативных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.
Принятие Правительством РФ качественных постановлений и других нормативных актов, способных эффективно воздействовать на различные общественные отношения, в значительной степени зависит от «технологии» подготовки проектов, правильного определения предмета будущего акта и, конечно, организации работы над проектом. Все это позволяет в должной мере гарантировать качество правовых актов, избегать поспешных, непродуманных правовых решений.
Нормотворческий процесс - не одномоментное событие. Он представляет собой сложный тип (вид) деятельности, носящий интеллектуальный и творческий характер, который складывается из определенных этапов. При этом, каждый этап (стадия) преследуют определенные четкие цели и задачи. Содержание нормотворчества Правительства Российской Федерации, в первую очередь, составляют подготовка и принятие нормативных актов, на втором плане стоит изменение, дополнение и отмена норм права. Из этого следует, что включение в данную деятельность подготовку Правительством Российской Федерации проектов законодательных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет об участии Правительства РФ в подготовке соответствующих законопроектов, как правило, по планам подготовки проектов законодательных актов. А так как в данном виде деятельности принимают участие различные органы власти, то ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации, поскольку в понятие рассматриваемой деятельности необходимо включать юридический процесс не только по разработке, но и принятию, отмене и изменению норм права, принятых Пра-
вительством РФ в той или иной форме (постановления, правила, регламента и т.п.). Участие Правительства Российской Федерации в разработке законодательных актов -это не нормотворчество в чистом виде, а лишь выполнение Правительством Российской Федерации отдельных нормотворческих (регулирующих) функций.
В современных условиях создания новой правовой системы, как показывает проведенный анализ, прослеживается увеличение объема законопроектов, подготовленных Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г., утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 2330-р. Согласно данному плану, Правительство Российской Федерации предусматривает внести в Государственную Думу на рассмотрение в 2006 г. 47 федеральных законов. Однако это не означает, что принимать данные федеральные законы будет именно Правительство РФ. Согласно законодательству, последнее имеет право только разрабатывать проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также содействовать их разработке и сопровождению, но не имеет право принимать нормативные акты, обладающие высшей юридической силой законов, поскольку это компетенция нижней палаты парламента. Из сказанного следует, что Правительство Российской Федерации осуществляет лишь отдельные законотворческие функции.
Правительство РФ, как высший орган исполнительной власти в нашем государстве, обладает конституционным правом законодательной инициативы. Осуществляя данное право, Правительство РФ также реализует свои законодательные функции. Это ярко подтверждают данные статистики Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, согласно которым в нижней палате парламента только в осеннюю сессию 2005 г. было рассмотрено 65 законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации.
В юридической литературе нет единства мнений по поводу структурирования нормотворческого процесса Правительства Российской Федерации. В связи с этим, бывает непросто выделить начальный момент нормотворческого процесса подготовки проектов нормативных актов Правительством РФ, поскольку существуют три основные точки зрения на данную проблему, которые в той или иной степени являются верными.
Сторонники первой понимают нормот-ворческий процесс широко и включают в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов на основе выявления общественных потребностей в правовом регулировании тех или иных отношений в социуме.
Вторая точка зрения заключается в том, что данный вид нормотворческого процесса начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки нормативного акта, регулирующего те или иные общественные отношения. Такое решение, в связи с предоставленной законодательством РФ компетенцией, принимает либо Председатель, либо лицо, исполняющее его обязанности, либо руководитель Аппарата Правительства РФ. Помимо этого, такое решение может быть принято и коллегиально, то есть на заседании Правительства РФ. При этом, председательствовать на таком заседании может как сам Председатель данного органа исполнительной власти, так и Президент РФ в соответствии со своими полномочиями, определенными Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
Третья точка зрения заключается в том, что данный вид нормотворческого процесс может начинаться со стадии нормотвор-ческой инициативы, которая, как уже было отмечено, в каждом органе власти имеет свои особенности. При этом, особенности данного вида нормотворчества вытекают не только из норм, закрепленных Регламентом Правительства РФ, но и проявляются в ходе нормотворческой практики. В связи с этим, рассмотрение этапов нормотворчества, связанного с подготовкой нормативных актов
Правительства РФ, позволяет выявить основные черты данной деятельности высшего органа исполнительной власти.
В целях акцентирования внимания на основных особенностях данного вида нормотворчества, который непосредственно зависит от субъектов выдвижения инициативных проектов Правительства РФ, рассмотрим следующие существующие варианты структуры механизма нормотворческой деятельности Правительства РФ.
Вариант первый. Он характеризуется тем, что проекты нормативных актов готовятся не структурными подразделениями Правительства РФ, а другими субъектами, выдвижения нормотворческой инициативы, которые вносят в Правительство РФ уже готовые проекты нормативных актов. Таким образом, первым этапом (стадией) данного вида нормотворческой деятельности следует считать стадию нормотворческой инициативы. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой данная стадия нормотворческой деятельности Правительства РФ? Анализ нормотворческой практики показал, что нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов; различные правовые концепции; предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа; предложения об
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.