МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2004, № 5, с. 95-101
СУБСИДИАРНОСТЬ КАК ПРИНЦИП И МЕХАНИЗМ ПОЛИТИКИ ЕВРОСОЮЗА
© 2004 г. И. Хохлов
Субсидиарность - принцип, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды. Принцип субсидиарности (ПС) подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно; при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному (например, финансирование на уровне ЕС обычно дополняет, а не заменяет собой ресурсы отдельных стран). ПС был введен Маастрихстским договором в 1992 г. Тогда же в качестве консультативного органа был создан Комитет регионов.
Согласно ст. 5 Договора о Европейском союзе (прежде ст. 3Ь), "Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с ПС, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом. Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора"1. Таким образом, Сообщество может расширять свою компетенцию на новые области, когда считает их "масштабными". На ст. 5 Договора может опираться каждый отдельно взятый акт Сообщества, что позволяет в законодательном порядке ограничивать пределы деятельности последнего. Субсидиарность таким образом можно понимать как политический принцип руководства делами Сообщества и законодательного ограничения его компетенции.
До подписания Маастрихтского договора дискуссии о субсидиарности инициировались органами Сообщества, после его подписания ПС стал широко обсуждаться в национальных государствах. Ст. 5 оставляет возможность для различных интерпретаций принципа субсидиарности (что и
ХОХЛОВ Игорь Игоревич, младший научный сотрудник ИМЭМО РАН.
1 Договор о Европейском союзе: консолидированная версия. М., 2001. С. 48.
обусловило его повсеместную поддержку в странах-членах)2, а в условиях массового недовольства усилением наднациональности в политике ЕС требовалось, тем не менее, более четкое определение субсидиарности и объяснение правил ее использования. Эта статья действует без ограничений и исключений. В ст. 5 Договора о ЕС региональный уровень вообще не упоминается, речь идет лишь о европейском уровне и государствах-членах, что означает возможность для национальных государств не рассматривать субнациональный уровень и замыкать решения на себя, когда это им удобно. ПС и способ его изложения уменьшил напряженность, вызванную усилением наднациональности. ПС имеет исключительно важное значение для понимания существа европейской политики в постмаастрихстский период.
Идея субсидиарности не нова . В европейской политике последние десятилетия продолжается поиск доктрины, которая позволила бы Сообществу быть вовлеченным в решение проблем, традиционно являющихся областью национального суверенитета и находящихся в компетенции национальной и региональной сферы.
Идеологом принципа субсидиарности в ЕС
считается Ж. Делор4. Понимая, что Сообщество может действовать только в тех областях, в кото-
2 Например, для Великобритании, которая видела в принципе субсидиарности охрану национального суверенитета и возможность избежать чрезмерного втягивания в дела других стран-участниц; и для европейского руководства, для которого субсидиарность это, по сути, - принцип евро-федерализма.
3 Эту идею можно считать католического происхождения. Папа Пий XI так пояснял идею субсидиарности: "Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми людскими сообществами. Нарушение этого правила послужило бы во вред обществу и было бы вопиющим препятствием для правильного порядка, потому что оправданной целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не разрушение и поглощение". См. подробнее: Pius XI Quad-raqesimo Anno. 1931 encyclica / Anderson R. Between Two Wars: The Story of Pope Pius. 1978.
4 Ж. Делор начал изучать идею субсидиарности с того мо-
мента как стал председателем Европейской комиссии.
рых страны-участницы дали ему соответствующую власть, он считал разрушение "бюрократического барьера", окружающего Брюссель (как местонахождения главных институтов ЕС), лучшим средством убедить граждан в способности Сообщества быть полезным, если, конечно, оно намерено развиваться при их поддержке. ПС, по мнению Делора, должен определить общий курс: где Сообщество может, а где не может действовать автономно от национальных правительств, подобно тому, как конституция США оставляет за штатами права, которые не делегируются федеральному правительству, или основной закон ФРГ, облекающий всеми полномочиями земли за исключением прерогатив, которые не обозначены специально. "Федералистский подход призван определить ясно, кто и что делает", - писал
Ж. Делор5.
ПС позволял преодолеть негативное отношение некоторых стран-участниц, прежде всего Великобритании, к наметившейся федералистской тенденции в развитии Союза. В 1991 г. в проекте Договора о ЕС европейская интеграция определялась как процесс, ведущий к созданию Союза, цель которого - федерация. Англия откликнулась на это негативно, заявив, что если в странах континентальной Европы федерализм, вероятно, не вызывает полемики, то в Великобритании его обсуждение несет в себе скрытую нелояльность.
Особенно негативное отношение к федерализму наблюдалось в консервативной партии Великобритании. Ее представители обвиняли европейских федералистов в стремлении к излишней централизации власти в руках брюссельских чиновников. М. Тетчер считала, что централизация власти является самым нежелательным ограничением свободы. Отчасти под влиянием таких взглядов в 1991 г. Европейская комиссия начала заниматься разработкой ПС, ставшей чуть ли не единственным пунктом в переговорах о политическом Союзе, с которым по разным мотивам соглашались все делегации.
Отсутствие в документах ЕС четкого определения принципа субсидиарности не позволяет рассматривать его как правовую норму. Это политический принцип. Его использование зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой расстановкой политических сил в ЕС. Это и делает его удобным для большинства участников интеграционного процесса, обеспечивает его поддержку различными политическими силами, которые могут вкладывать в понятие субсидиарности свой смысл. Хотя такие страны, как Великобритания, видят в ПС средство замедления интеграционного процесса и усиление компе-
5 Цит. по: Dinan D. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration. L., 1999. P. 158.
тенций национальных государств, объективно, как будет показано далее, использование ПС усиливает наднациональный вектор в политике ЕС.
Важным стимулом развития ПС стали сложности, связанные с ратификацией Маастрихтского договора в таких странах, как Дания (где потребовался второй референдум), Франция (в которой президент Ф. Миттеран также призвал к референдуму), трудности имели место и в Великобритании. Когда Европейская комиссия ослабила руководство в некоторых областях и, прежде всего, в области законодательства о правилах конкуренции, у некоторых стран-участниц появилась надежда использовать ПС как средство для отхода от наднациональности при разработке "неудобного", хотя и полезного, законодательства.
В Европейском союзе на основе субсидиарности решаются в первую очередь региональные проблемы, поэтому в статье речь идет о роли субсидиарности в выстраивании субнационального6 уровня власти в ЕС. Регион является важным уровнем в многослойной структуре ЕС, поскольку на каком бы из этажей власти Сообщества ни принимались решения, реализуются они непосредственно в том или ином регионе. Регион - это конкретное место привязки инвестиций.
Структурные операции ЕС предусматривают широкий спектр методов проведения региональной политики, на которые тратится около 32 млрд. евро ежегодно, что составляет более трети бюджета ЕС. Осуществление структурной помощи служит импульсом для обретения регионами экономической и социальной самостоятельности, осознания ими своей субнациональной общности, а также является мощным инструментом влияния Европейской комиссии на страны-участницы, поскольку от нее во многом зависит выбор страны или региона-получателя этой помощи.
Таким образом, ПС способствует развитию наднациональности, поскольку логика развития такова, что экономическое укрепление регионов, создавая своего рода "субстанцию", позволяет структурировать их пространство путем развития институнациональной структуры. Возникающие на региональном уровне правовая база, права собственности, система образования и прочие институты, так или иначе, воспроизводят национальные, которые в свою очередь все больше и больше втягиваются в наднациональную систему ЕС. Национальные и субнациональные границы при этом становятся более "проницаемыми" для наднациональных политических решений, преодоление границ происходит "сверху" - со стороны ЕС и "снизу" - со стороны регионов.
6 Так, автор считает субнациональным любой уровень "ниже" национального (регионы, земли, коммуны, города, районы городов и так далее).
Структурные фонды, такие как: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства и финансовый инструмент ориентации рыболовства (неофициальное название - Рыболовный фонд) - это основные механизмы Сообщества в области регионального развития. Распределение расходов между различными сферами экономическог
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.