Трудовое право и право социального обеспечения
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
СВЕКЛО Вячеслав Леонидович,
аспирант Московского университета им. С.Ю. Витте,
заместитель начальника отдела контроля за пребыванием иностранных граждан 4 УФМС России по Московской области. Тел.: 8-926-157-55-07
Краткая аннотация: актуальной проблемой правоотношений в современных миграционных системах зарубежных стран является разработка эффективных мер для противодействия процессу незаконной трудовой иммиграции иностранных граждан.
Actual problem of legal relationship in modern migratory systems of foreign countries is working out of effectual measures for counteraction to process of illegal labor immigration of foreign citizens.
Ключевые слова: миграция; иммиграционные процессы; труд; общество; государственный контроль.
Migration; immigration processes; work; a society; the state control.
Для совершенствования миграционной системы России на внешнем контуре ее функционирования полезно учитывать особенности технического оснащения системы пограничного контроля в Федеральной пограничной службе ФРГ. Реализуемые Федеральной пограничной полицией меры противостояния незаконным пересечениям границы направлены на: количественное увеличение и качественное усиление органов охраны восточной границы за счет применения современных средств разведки и слежения (радаров, инфракрасных приборов, специально обученных собак, вертолетов, патрульных катеров и др.); совершенствование иммиграционного законодательства в области занятости иностранцев; создание особой 30-километровой приграничной зоны для задержания нелегальных иммигрантов; расширение прав пограничной службы по проверке документов лиц и за пределами 30-километровой пограничной зоны. Речь идет о системе зональной ответственности для правового регулирования миграционной деятельности.
Во внешнем контуре системы зональной ответственности миграционной системы ФРГ на многосторонней основе активно взаимодействует со странами происхождения, транзита и
назначения незаконной миграции; участвует в разработке международных программ по предупреждению и сокращению потоков незаконной иммиграции и занятости, включая согласование правил и процедур приема беженцев, визовую политику, установление общих правил допуска на рынок труда иностранцев из третьих стран, разносторонний обмен информацией с компетентными органами стран, через которые идут основные потоки незаконных мигрантов.
Вместе с тем миграционное законодательство ФРГ не лишено недостатков: в миграционной системе имеются определенные каналы въезда в страну для разных категорий иммигрантов, что дает возможность нелегальным мигрантам попасть в страну вполне легально. Так, представляется практически осуществимой попытка иностранца получить германское убежище при воссоединении со своей семьей, нелегальном устройстве на работу, а также легальный въезд в страну в качестве туриста для нелегального устройства на работу.
Основными тенденциями развития миграционной системы ФРГ являются: создание адаптивных административно-правовых миграционных структур; усиление административно-правового противодействия незаконной мигра-
ции, ужесточения санкций против контрабандистов и работодателей, участвующих в миграционном трафике иностранцев и использующих труд незаконных мигрантов; централизация административно-правовой сферы миграционной деятельности государства под эгидой Федерального МВД; совершенствование системы зональной ответственности за правовое регулирование миграционной деятельности; интеграция миграционной системы ФРГ в международную миграционную систему.
Таким образом, говоря о миграционном законодательстве отдельных зарубежных государств, рассматривая зарубежный опыт противодействия нелегальной миграции, среди стран, опыт которых в противодействии нелегальной миграции может оказаться полезным для Российской Федерации, выделяют США, традиционную страну иммиграции, и Германию, в которой иммиграционный контроль, напротив, развивался по мере необходимости решения проблем приема беженцев, лиц, ищущих убежище, и выполнения задач европейской инте-
1
грации .
В США ключевые вопросы миграционных отношений регулируются Законом об иммиграции и натурализации, принятом в 1990 г., Законом о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г., Законом о внутренней безопасности от 2002 г., Законом о Министерстве внутренней безопасности от 2002 г. Основная ответственность за их реализацию возложена на Министерство внутренней безопасности, в структуре которого функционируют следующие подразделения: Служба по обеспечению безопасности на транспорте, Служба гражданства и иммиграции, Служба по исполнению иммиграционных и таможенных законов, Таможен-но-пограничная служба, Секретная служба, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США
Создание в Соединенных Штатах Америки Министерства внутренней безопасности и концентрация всех правоохранительных функ-
Орешина Н.И. Некоторые особенности административно-правового регулирования миграции в зарубежных странах // Миграционное право. 2010. № 1. С. 9-11.
2 Организационная структура // URL: http://www.dhs.gov/ xabout/ structure/ editorial_0644.shtm (дата обращения: 9 июня 2008 г.).
ций в одном ведомстве, с одной стороны, приводит к увеличению силовых функций, а с другой стороны, позволяет проводить более эффективно работу, направленную на борьбу с незаконной миграцией.
В ФРГ реализация иммиграционной политики - обязанность Федерального министерства внутренних дел, которое ответственно и за разработку политики иммиграции и интеграции3. Миграционное управление Министерства курирует центральную базу данных по иностранцам и Федеральную службу по миграции и проблемам беженцев. Служба имеет в своем составе центральный аппарат и территориальные органы, расположенные в землях ФРГ. Пограничная служба в ФРГ относится к другому подразделению МВД - Федеральной полиции и обеспечивает контроль за передвижением на границе и преследование.
До вступления в силу Закона об иммиграции в 2005 г. большая часть положений в отношении въезда, пребывания, проживания, трудоустройства лиц, не имеющих гражданства Германии, были закреплены в Законе о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ, принятом в 1990 г. и содержавшем множество ссылок на другие законы и подзаконные акты, например, Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимися гражданами ФРГ» от 1971 г., Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 1990 г.
В новом Законе поощряется въезд мигрантов, которые необходимы государству и, предположительно, не создадут существенных проблем для внутренней безопасности4. В то же время усиливается контроль въезжающих на жительство лиц и меры по интеграции уже въехавших мигрантов.
Распределение ответственности в Германии между местными и федеральными органами привело к необходимости создания централизованной базы данных, сведения из которой могут быть получены как местными, так и федеральными органами, например, по-
3 URL: http://www.bmi.bund.de/ Internet/ Content/ Ministerium/ OrganigrammNeu/ Referate/ abteilungmengl.html (дата обращения: 6 июня 2008 г.).
4 Погорельская С.В. Прощание с мультикультурализмом // Актуальные проблемы Европы. ИНИОН РАН. М., 2006. № 1.
лицией и посольствами. Центральная база данных по иностранцам полностью автоматизирована, в месяц регистрируется более миллиона запросов1.
Американским эквивалентом этой базы данных является центральная картотека, основной функцией которой является поиск органа, зарегистрировавшего пересекшее границу лицо, однако американская картотека не позволяет определить его текущий статус.
В отличие от Соединенных Штатов, в Германии регистрации в местных органах подлежат все лица, проживающие на территории страны, не только иностранцы. Эти органы выдают специальные карточки, по которым идентифицируется личность ее владельца, документы с указанием номера налогоплательщика. В процессе регистрации и трудоустройства проверяется статус иностранного гражданина, на основании чего принимается положительное решение либо (при наличии проблем с документами) отрицательное, в последнем случае об этом уведомляют ответственные за работу с иностранцами органы.
Поскольку в Соединенных Штатах Америки подобные документы не предусмотрены, отсутствует необходимость регистрации по месту жительства, а в качестве документов, идентифицирующих личность, используются водительские права и карты социального обеспечения, контроль за мигрантами на территории страны затруднен. Таким образом, в связи со спецификой организации соответствующих органов и особенностями правовой базы, в Германии большее внимание уделяется внутреннему, а в США - внешнему контролю за ми-2
грантами .
Основными направлениями миграционной политики обеих стран является, с одной стороны, создание максимально благоприятных условий для иммиграции и интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства, чье пребывание соответствует их интересам, с другой стороны, формирование эффективной системы противодействия незаконной миграции.
1 Migration und Integration in Zahlen. Ein Handbuch. Forum Migration im Auftrag der Beauftragten der Bundesregierung fur Auslanderfragen. 1997.
2 International Migration Policies. New York: United Nations. U.S.
Commission on Immigration Reform, 1998.
Эти идеи ясно и четко изложены в миграционных программах и концепциях указанных государств и законодательно закреплены.
По мнению известных демографов Л. Рыбаковского и С. Рязанцева, стратегию действий для России следует выстраивать в контексте общенациональной идеи, которая должна быть тесно увязана с Концепцией демографического развития до 2015 г., в том числе с необходимостью обеспечения социокультурной и геополитической безопасности страны3.
Соглашаясь с тем, что именно концепции, а не законы должны создавать правила, мы тем не менее полагаем, что ситуация с иммиграцией в настоящее время такова, что она требует принятия
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.