Анализируется федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, регламентирующее статус административно-территориальных единиц, образованных на территориях бывших автономных округов; исследуются перспективы совершенствования этого законодательства.
Ключевые слова: федеративное устройство, объединение субъектов Российской Федерации, административно-территориальное устройство, административно-территориальная единица, административно-территориальная единица с особым статусом.
The article deals with Federal legislation and legislation of subjects of the Russian Federation which regulates status of administrative-territorial entities formed on the land area of former autonomous national areas. The article analyses perspective of legislation mentioned above.
Keywords: federative mechanisms, association of subjects of the Russian Federation, an administrative-territorial system, administrative-territorial entity, administrative-territorial entity with special status.
УДК 342.26
Территории бывших автономных округов в объединенных субъектах Российской Федерации: в поисках особого статуса
К.Н. КНЯГИНИН, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права
Сибирского федерального университета (г. Красноярск)
В результате проведенного в 2004—2008 гг. объединения пяти так называемых сложно-составных субъектов Российской Федерации шесть автономных округов, являвшихся также ее субъектами, прекратили свое существование. В ходе данного процесса его идеологи сочли, что бесследное исчезновение статуса автономного округа — излишне резкий шаг, и поэтому использовавшиеся нормативные конструкции предусматривали образование на территориях автономных округов административно-территориальных единиц (далее — АТЕ) с особым статусом. При этом, как предполагалось, должны были быть компенсированы последствия утраты данными территориями статуса субъектов Федерации.
Вот как описывает некоторые «потери» С.С. Босхолов: «Это, во-первых, потеря статуса субъекта Российской Федерации, который сам по себе являлся серьезной государственной гарантией сохранения и развития бурятского этноса, его языка и культуры, традиций и обычаев и многого другого. С потерей статуса округ, все его властные структуры теряют право прямого выхода на федеральный уровень власти. Во-вторых, потеря своих представителей в Совете Федерации. В-третьих, потеря своего представительного органа на уровне округа —
окружной думы. Это, наконец, угроза ликвидации окружных территориальных органов федеральных министерств и ведомств: МВД России, Генеральной прокуратуры, окружного суда, окружных органов образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства и т. д., то есть практически всех нынешних органов окружной государственной власти»1.
Уже в ходе дискуссий, сопровождавших объединение, обнаружился разнобой в трактовках содержания особого статуса новых АТЕ. В качестве полярных мнений можно привести суждения о том, что этот статус должен заключаться в создании на территориях этих АТЕ, по сути, полноценного промежуточного уровня российской публичной власти (между уровнем субъекта Российской Федерации и муниципальным), характеризующегося наличием собственного представительного и исполнительного органа, бюджета и т. д., и утверждения о том, что этот статус в принципе невозможно наполнить сколько-нибудь значимыми элементами2.
Положения федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации3 не дали внятного ответа на вопрос о том, что федеральный законодатель предлагает рассматривать в качестве слагаемых этого статуса. Суммарное «усредненное»
1 Объединение ради людей // Право выбора. № 4(5). 27.02.2006 (http://www.irkutsk.izbirkom.ru/etc/p2_5_.pdf).
2 См.: Сергеев С. Они выражались за Родину // Парма-новости. 27.05.2004; Добчинов А. Особый статус-кво // МК в Бурятии. 24.01.2007.
3 Федеральные конституционные законы от 25.03.2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и др.
нормативное содержание предписаний этих законов, касающееся данных АТЕ, позволяет рассматривать в качестве особенностей их статуса лишь гарантированную актами ранга федеральных конституционных законов целостность их территорий и неизменность их границ; применение на территории этих АТЕ законодательных актов бывших автономных округов (до момента признания этих актов утратившими силу законодательным (представительным) органом государственной власти новообразованных субъектов Федерации); формирование законодательных (представительных) органов государственной власти новообразованных субъектов Федерации в порядке, обеспечивающем особое представительство АТЕ с особым статусом (только для органов первого созыва). Помимо трех указанных характеристик «особости» статуса рассматриваемых АТЕ (две из которых будут этими единицами в будущем утрачены), в федеральных конституционных законах применительно к этим АТЕ декларативно провозглашаются возможность организации на их территориях местного самоуправления с отступлением от отдельных положений федерального законодательства о местном самоуправлении, а также установление на их территориях режима поддержки проживающих там коренных народов. В то же время законодатель своей формулировкой о том, что статус рассматриваемых АТЕ «в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации» (см. ч. 2 ст. 5 Федерального конституционного закона от 14.10.2005 № 6-ФКЗ и аналогичные предписания иных таких законов), однозначно указал, что сам он не считает статус данных АТЕ исчерпывающе урегулированным этими законами. Полноценное определение этого статуса должно быть, по мысли законодателя, осуществлено в последующем с помощью федеральных законов, уставов и законов новых субъектов.
В настоящий момент перспективы принятия федерального закона об АТЕ с особым статусом (об особом статусе этих единиц) неопределенны. Федеральный центр не выказывает собственной заинтересованности в урегулировании этих вопросов. Законопроект, внесенный Советом народных депутатов Камчатской области и находящийся на рассмотрении в Госдуме с 2007 года, попал в долгий ящик, и шансов на разворачивание реальной законотворческой работы над ним нет. Примечательно, что этот
документ назван проектом закона «об обеспечении особого статуса административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения субъектов Российской Федерации в новый субъект Российской Федерации»1. В заключениях на законопроект, представленных Правительством РФ и Правовым управлением Госдумы, выявлены показательные особенности проекта. Отрицательное отношение к нему обосновывается указанием на декларативность и ненормативность многих его положений, а также на преждевременность регламентации обеспечения особого статуса АТЕ, покуда федеральным законом не установлен сам этот статус. Думается, что в данном случае уклонение авторов законопроекта от определения особого статуса как такового и декларативность предписаний — явления одного порядка. Причина тому — отсутствие значимых нормативных идей, на основе которых закон об АТЕ с особым статусом мог бы быть сконструирован. Насыщенность проекта декларативными положениями — явный признак затруднений, которые испытывают авторы в правотворческой работе. В силу таких же затруднений в проекте обойден вопрос о содержании особого статуса (авторы словно предлагают исходить из того, что этот статус есть само указание в федеральных конституционных законах объявление о его существовании). Упор же сделан на описание более конкретных и «понятных» вещей, а именно на некие преференции (в основном финансовые), которые должны получать АТЕ в связи с обладанием этим самым особым статусом.
Новообразованные объединенные субъекты Российской Федерации, не дожидаясь принятия федерального закона о статусе АТЕ на территориях бывших автономных округов, пытаются определять этот статус с помощью региональных нормативных актов. Собственно говоря, это вызвано необходимостью принятия субъектами своих уставов, в которых тему АТЕ с особым статусом обойти вниманием невозможно. Уставы всех объединенных субъектов Российской Федерации, кроме Устава Красноярского края, включают в себя специальную главу (в Уставе Забайкальского края — раздел) объемом от трех (Устав Камчатского края) до девяти (Устав Пермского края) статей, посвященную указанным АТЕ2. В Уставе Красноярского края положения, касающиеся АТЕ с особым статусом — Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов, изложены в нескольких статьях, помещенных в разных разделах3.
1 http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp7c-449239-4
2 Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК // СЗ Пермского края. 10.05.2007. № 5, I часть; Устав Камчатского края от 04.12.2008 № 141 // Официальные ведомости. 11.12.2008. № 199-200; Закон Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 18.02.2009. № 30; Устав Иркутской области от 17.04.2009 № 1 // Областная. 24.04.2009. № 45.
3 Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 16.06.2008. № 29(250).
Включенные в данные уставы положения об АТЕ с особым статусом внешне различны, но, как показывает анализ, не отличаются ни оригинальностью, ни идейной глубиной. Нормативное содержание этих положений заключается преимущественно в предписаниях, явля
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.