МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2010, № 12, с. 48-58
НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ =
"ТИХАЯ" ЕВРОПЕИЗАЦИЯ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА
© 2010 г. А. Стрелков
После принятия стран-кандидатов из Центральной и Восточной Европы в ЕС, перед Брюсселем встала задача сформулировать концепцию развития отношений со своими ближайшими соседями, в том числе и постсоветскими странами. Попыткой решить эту задачу стали Европейская политика соседства (ЕПС) и программа "Восточное партнерство". Укрепляя свое влияние в регионе, Евросоюз действует в рамках концепции европеизации, то есть "экспортирует формы европейской политической организации и управления за пределы территории Евросоюза"1. Оценке политических и финансовых механизмов европеизации, заложенных в программе "Восточное партнерство" и посвящена данная статья.
Впервые эта польско-шведская инициатива была озвучена в мае 2008 г.2 Некоторые государства-члены выразили сомнения относительно "Восточного партнерства", но принципиальной критики не было выдвинуто3. "Новые" государства-члены длительное время лоббировали создание отдельной программы развития отношений с постсоветскими странами, но без поддержки "старых" стран - участниц ЕС это невозможно было осуществить. Условия создания такой коалиции сложились лишь к середине 2008 г.: появление Союза для Средиземноморья, конфликт в Закавказье, понимание недостаточной эффективности ЕПС.
Обратимся к конкретным инструментам влияния Евросоюза в рамках "Восточного партнерства".
ОБЛЕГЧЕНИЕ ВИЗОВОГО РЕЖИМА
Соглашения об облегчении визового режима делают Евросоюз более доступным для стран-
СТРЕЛКОВ Александр Александрович, кандидат политических наук, аспирант Маастрихтского университета (darinl 1@yandex.ru).
1 Olsen J.P. The Many Faces of Europeanization / ARENA Working Papers. 2001. WP 01/2.
2 См.: Polish-Swedish Proposal: Eastern Partnership. 23 May 2008 (www.tepsa.eu/docs/draft_proposal_eastern_partnership. pdf).
3 Позиции отдельных государств-членов по проекту "Восточное партнерство" исчерпывающе представлены в работе: Eastern Partnership: The Opening Report. Eds. B. Wojna., М. Gniazdowski. The Polish Institute of International Affairs. Warsawa, April 2009.
партнеров4. Однако они не способны заменить тот льготный визовый режим для постсоветских стран, который существовал в "новых" государствах-членах до их полноправного участия в шен-генском пространстве5. Это означало конец практики, когда "новые" государства-члены имели возможность за низкую плату и в сжатые сроки выдавать визы гражданам соседних стран. Процент отказов в 2004-2007 гг. был крайне низким, а в случае Белоруссии и Молдавии имел даже тенденцию к сокращению. Практика реализации соглашений об облегчении визового режима имела ряд сложностей. Например, в Украине в 2008 г. консульские сборы в ряде представительств государств-членов превышали установленные 35 евро, а некоторые консульства долгое время не получали инструкций о порядке выдачи виз в соответствии с соглашением об облегчении визового режима6. Хотя после его вступления в силу Евросоюз стал действительно выдавать больше виз, однако доля долгосрочных виз (на срок от одного года до пяти лет) не превышала 6% от общего объема заявок7.
Отмена визового режима для постсоветских стран не стоит на повестке дня ЕС. На встрече министров иностранных дел ЕС в ноябре 2009 г. идею подготовки "дорожной карты" по введению безвизового режима с Украиной никто, кроме представителей Литвы, Словакии и Эстонии
4 Подобные соглашения вступили в силу между Евросоюзом, Украиной и Молдавией. Переговоры с Закавказскими республиками относительно облегчения визового режима и подписания соглашений о реадмиссии идут достаточно медленно. Наименьшая скорость переговоров по этим вопросам у Азербайджана, хотя МИД республики утверждает, что серьезные успехи в этом вопросе будут достигнуты к концу 2010 г. Грузия и Молдавия приступили к реализации с ЕС программ "Партнерство в сфере мобильности", касающихся регулирования вопросов миграции.
5 См.: Sushko O. Mobility and Visa issues in the Format of the Eastern Partnership / EU's Eastern Partnership: Additional Possibilities for European Integration of Ukraine. Ed. V. Martyniuk. Kyiv, 2009. P. 49.
6 См.: Trauner F., Kruse I. EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: a New Standard EU Foreign Policy Tool? Paper Presented to the ECPR Fourth Pan-European Conference on EU Politics. Riga, 25-27 September 2008. P. 19.
7 См.: EU-Ukraine Visa Facilitation Agreement Works Well. EC
Delegation to Ukraine Press Release. Brussels, 16 April 2009.
не одобрил8. Дальнейшее облегчение процедуры выдачи шенгенских виз активно лоббируют страны "Вышеградской группы". Как указывают члены голландского Консультационного совета по международным делам (Advisory Council on International Relations, AIV), у Европейского союза есть широкое поле для маневра при определении того или иного льготного режима9. По их оценке отмена виз для стран - участниц "Восточного партнерства" будет стоить Евросоюзу около 75 млн. евро (эта сумма связана только с отменой консульских сборов). Тем не менее поиск тех или иных форм облегчения визового режима для постсоветских стран будет продолжен. Именно по вопросу визового режима Москва "обыгрывает" Брюссель в регионе, и Евросоюз будет искать дополнительные каналы влияния. Вступление в силу с 2010 г. так называемого Визового кодекса ЕС, который упрощает процедуру выдачи краткосрочных шенгенских виз и должен повысить координацию действий государств-членов в этой сфере10, вряд ли кардинально изменит ситуацию, так как целью документа по-прежнему является контроль над миграцией, а не облегчение контактов. Во многом для Евросоюза визовая политика сейчас является скорее инструментом борьбы с нелегальной миграцией. Однако пока "мобильность" не станет реальным содержанием визовой политики Европейского союза в отношении стран - участниц "Восточного партнерства", влияние ЕС в регионе будет оставаться ограниченным.
СОТРУДНИЧЕСТВО С АГЕНТСТВАМИ ЕС
Формально в рамках "Восточного партнерства" эта тема не поднималась, но более ранние заявления не дезавуировались. На самом деле в предложении сотрудничества агентств ЕС и постсоветских стран больше риторики, чем реального содержания. Во-первых, не все агентства ЕС открыты для подобного взаимодействия. Во-вторых, оперативно на эту инициативу откликнулась лишь Украина. В опубликованном в июне 2008 г. докладе Международного центра перспективных исследований (Киев) об агентствах ЕС указано,
8 Cm.: Rettman A. EU-Ukraine Summit to Mark a New Chapter in Relations // EU Observer. 23.11.2009.
9 Cm.: The Eastern Partnership // AIV Advisory Letter. February 2009. № 15. P. 7.
10 Cm.: Regulation (EC) № 810/2009 of the European Parliament and the Council of 13 July 2009 Establishing a Community Code on Visas; Boniface J., Wesseling M. Visa Facilitation vs. Tightening of Control: Key Aspects of the ENP. Directorate General External Policies of the Union. European Parliament. February 2008.
что Украина может столкнуться с двумя основными сложностями11. Пока подобное участие не финансируется по линии Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП), то есть Украине придется искать дополнительные источники финансирования. Необходим четкий механизм координации между украинскими ведомствами, структурами Евросоюза и инструмент мониторинга. Учитывая, что существующая система координации ведомств и мониторинга исполнения "Плана действий" имеет серьезные недостатки, вряд ли она сможет в одночасье стать более эффективной в случае взаимодействия с агентствами ЕС. Подобные проблемы будут иметь и остальные страны - участницы "Восточного партнерства". В-третьих, масштабные дискуссии по реформированию системы агентств Европейского союза12 могут серьезно осложнить их взаимодействие с третьими странами. Первое предупреждение уже прозвучало: в ноябре 2009 г. Европарламент задержал реформирование агентства EUROPOL, стремясь дождаться вступления в силу Лиссабонского договора.
"Планы действий" между Евросоюзом и странами-партнерами характеризуют формат участия государств региона в работе агентств ЕС. Довольно пространно указывается на возможность участия постсоветских стран в работе последних, относительно четко говорится только о структурах, связанных с полицейским сотрудничеством и борьбой с нелегальной миграцией. Единственное исключение составляет "План действий" ЕС-Украина. В нем напрямую говорится о необходимости сотрудничества с Европейским агентством по авиационной безопасности. Фактически, Евросоюз открывает для сотрудничества лишь те сферы, в которых в первую очередь заинтересован сам, а именно - обеспечение безопасности внешних границ, борьба с нелегальной миграцией и т.д. Подтверждением этого тезиса может служить документ, подготовленный Советом сотрудничества ЕС-Украина, "Предварительная повестка сотрудничества ЕС-Украина"13. В нем указывается лишь на необходимость установления прямых контактов между Украиной и Европейским оборонным агентством, Европейским агентством по авиационной безопасности, Европейским природоохранным агентством, на рас-
11 Cm.: Prospects and Opportunities Offered by EU Agencies and Programmes // ICPS Newsletter. 9 June 2008. № 19 (411).
12 Cm.: Andoura S., Timmerman P. Governance of the EU: The Reform Debate on the European Agencies Reignited // EPIN Working Paper. October 2008. № 19.
13 CM.:Provisional EU-Ukraine Cooperation Agenda. UE-UA
1056/1/09 REV 1. Brussels, 8 June 2009.
ширение сотрудничества с агентством FRONTEX. Практически идентичный текст содержится и в более поздней редакции документа14. Доклады о функционировании Европейского инструмента соседства и партнерства на 2007-2013 гг. также не содержат достаточно четкой информации относительно участия постсоветских стран в работе агентств Европейского союза. Указывается лишь на целесообразность подобного формата сотрудничества. Создается впечатление, что Евросоюз не стремится активно продвигать этот формат сотрудничества с постсоветскими странами.
Акцент на сотр
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.