Месиное самоуправление
Л .Б. Соболева
УЧАСТИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Исполнительные органы местного самоуправления, равно как и иные публичные субъекты, регулярно вступают в различные правоотношения. При этом, в зависимости от конкретных обстоятельств, они оказываются участниками не только публичных правоотношений, но и вступают в частноправовые, гражданские правоотношения.
Особенностью гражданско-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления является, прежде всего, то, что он прямо не определен нормами гражданского законодательства РФ, но вытекает из их содержания.
Так, Гражданский кодекс РФ в ст. 124, 125 признает возможность участия в гражданских правоотношениях, помимо граждан и юридических лиц, особого круга субъектов, среди которых, наряду с Российской Федерацией и ее субъектами, обозначены муниципальные образования.
Выделение муниципальных образований в самостоятельную главу подраздела «Лица» Гражданского кодекса РФ означает их признание в качестве особых субъектов гражданских правоотношений. Такая специфика обусловлена тем, что муниципальные образования, осуществляя свою основную деятельность преимущественно в рамках публичного права, участвуют также и в гражданском обороте.
Исходя из указанной особенности гражданско-правового статуса муниципального образования, следует учесть, что к нему не могут быть применены те нормы граждан-
ского законодательства РФ, которые определяют правовую природу и регламентируют особенности деятельности юридического лица. Таким образом, Гражданский кодекс РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а только говорит об их равных правах на участие в гражданских правоотношениях1.
В связи с этим, представляется неточной позиция тех авторов, которые отождествляют муниципальное образование с юридическим лицом, а также связывают приобретение им этого статуса с регистрацией устава муниципального образования2.
В соответствии с нормой п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, регламентирующей порядок участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством РФ, от имени муниципального образования, представляя интересы населения, в гражданских правоотношениях действуют органы местного самоуправления, в том числе исполнительные, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления в отношении муниципального образования рассматрива-
1 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (ч. 1) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 256-257; Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 2 (электронная версия «Консультант-Плюс»).
2 Кожевников А., Саначев И. Быть или не быть местному самоуправлению в Приморском крае? // Конституционное право: Восточное обозрение. 1998. № 1. С. 111.
ются гражданским законодательством РФ как части целого - представители муниципальных образований, аналогично тому, как рассматриваются органы юридического лица в отношении его самого. Следовательно нормы, регламентирующие правовой статус целого - муниципального образования - распространяются в равной степени и на его части - органы местного самоуправления муниципального образования, в том числе и исполнительные.
Отсюда вывод - исполнительные органы местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством РФ, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений, подчиняясь общим принципам гражданского права.
По смыслу норм Гражданского кодекса РФ для участия в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования исполнительные органы местного самоуправления не нуждаются в обладании правами (статусом) юридического лица, поскольку порядок и форма их участия в таких правоотношениях, как представителей муниципальных образований, уже определены гражданским законодательством РФ.
Представляется, что в соответствии с вышеуказанным должно строиться установление гражданско-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления в законодательстве РФ, определяющем общие принципы организации местного самоуправления, конкретизируя лишь некоторые особенности рассматриваемых субъектов с учетом их публичной правовой природы. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 содержит концептуально иной подход к правовому статусу исполнительных органов местного самоуправления.
В основе его концепции лежит ошибочная, на мой взгляд, идея о том, что для участия исполнительных органов местного
1 С3 РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; С3 РФ. 2005. № 1. Ст. 12.
самоуправления как в публичных, так и в частных правоотношениях им необходим статус (права) юридического лица.
Так, согласно ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г., местная администрация, являющаяся исполнительным органом местного самоуправления общей компетенции, обладает правами юридического лица. Учитывая, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. является фактически законом прямого действия, то уставы муниципальных образований могут только продублировать указанную норму.
Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. презюмирует, что возникновение и существование юридической личности исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции, следовательно и его правосубъектность связаны с его регистрацией в качестве юридического лица.
Согласно п. 3 ст. 49 и п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса РФ, правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента его государственной регистрации. Если это правило распространить в полной мере на исполнительные органы местного самоуправления, а никаких исключений в этом смысле в Гражданском кодексе РФ не предусмотрено, то они будут считаться созданными и приобретут правоспособность с момента государственной регистрации в качестве юридического лица. Однако указанное абсолютно не соответствует правовой природе исполнительных органов местного самоуправления, как органов публичной власти. Ведь по смыслу федерального закона, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления, органы местного самоуправления, в том числе и исполнительные, считаются созданными с момента регистрации устава муниципального образования в установленном законом порядке.
Следовательно необходимо различать публичную и гражданско-правовую правосубъектность (правоспособность и дееспособность) исполнительных органов местного самоуправления.
Так, публичная правоспособность исполнительного органа местного самоуправления, как публичного субъекта, действующего от имени муниципального образования, возникает с момента вступления в силу устава муниципального образования, его государственной регистрации, а дееспособность - с момента его фактического формирования.
Учитывая, что для юридических лиц возникновение гражданского права и дееспособности носит одномоментный характер, то гражданская правосубъектность исполнительного органа местного самоуправления, как юридического лица, действующего от своего имени, возникает с момента его государственной регистрации в качестве муниципального учреждения.
Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления осуществляет свои полномочия по решению вопросов местного значения и совершает различные юридические действия, включая участие в гражданских правоотношениях, от имени муниципального образования и в интересах его населения, с момента возникновения публичной правоспособности, а гражданско-правовые сделки и иные юридические действия от своего имени - с момента возникновения гражданской правоспособности.
До момента регистрации исполнительного органа местного самоуправления в качестве юридического лица, т.е. до приобретения им гражданской правосубъектности, он может действовать только от имени муниципального образования.
Очевидно, что исполнительные органы местного самоуправления, вступая в гражданские правоотношения, могут действовать либо от имени муниципального образования и в интересах населения муниципального образования, либо от своего собственного имени. Соответственно, действия исполнительных органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования и в интересах его населения порождают возникновение, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей на стороне самого муниципального образования.
В свою очередь, действия исполнительных органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях от своего собственного имени порождают возникновение, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей непосредственно у соответствующего исполнительного органа местного самоуправления.
Значит носителем прав и обязанностей в первом случае является муниципальное образование, а во втором - соответствующий исполнительный орган местного самоуправления.
Безусловно, что в подавляющем большинстве случаев исполнительные органы местного самоуправления, вступая в гражданско-правовые отношения, действуют от имени муниципального образования.
Вместе с тем в отдельных случаях они могут действовать от своего собственного имени. Так, исполнительные органы местного самоуправления действуют в гражданских правоотношениях от своего имени в отношении имущества, закрепляемого за ними как за учреждением. В соответствии с законодательством РФ о поставках продукции для муниципальных нужд, муниципальным заказчиком может стать само муниципальное учреждение, как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах, работах, услугах (закупка оргтехники, мебели, проведение ремонтных работ в помещении и т.п.). В таком случае муниципальное учреждение становится стороной гражданского договора и субъектом ответственности за нарушение его условий. В деликтных правоо
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.