ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
управление строительным комплексом в российской федерации: административно-правовой аспект
А.В. Ерхов, соискатель кафедры конституционного и административного права Волжского университета им. В.Н. Татищева (г. Тольятти)
За последние годы предприняты серьезные меры по активизации структуры управления строительством на уровне субъектов хозяйствования. Если на начальном этапе становления рыночных отношений в строительстве преобладали дезинтеграционные процессы — территориальные строительные объединения перестали выполнять функции ведущих корпоративных объединений, многие тресты были ликвидированы, а первичные подразделения вышли из их состава и стали действовать как самостоятельные производства (предпринимательские структуры), то в настоящее время во многих регионах наблюдается процесс восстановления (интеграции) и формирования на этой основе строительных объединений рыночного типа, обладающих значительным воспроизводственным, финансовым, научно-техническим потенциалом, способных реализовывать крупные инвестиционные проекты и определять технический уровень развития отрасли. Примером могут служить такие акционерные общества, как «Южкузбасстрой», «Ульяновскстрой»,
«Воронежстройхолдинг», «Ростов-шахтстрой». Начали функционировать финансово-промышленные группы. Получил развитие лизинг в строительстве.
Наличие органов управления по строительству, архитектуре и градостроительству как на федеральном, так и на региональном уровне способствует формированию строительных структур рыночного типа во всех сферах строительного комплекса. В качестве примера можно назвать строительно-промышленную компанию «Средуралстрой», выполняющую функции генконтрак-тора и имеющую достаточно развитые инжиниринговые, маркетинговые и координационные структуры.
Таким образом, несмотря на частое изменение организационно-правового статуса органа исполнительной власти на федеральном уровне, ведающего стратегической политикой и развитием строительной отрасли, этим органом проводится целенаправленная работа по совершенствованию системы управления и регулированию инвестиционно-строительной деятельности.
Специфика управления строительством определяется особенностями строительного производства, а именно:
• неподвижностью и территориальной разбросанностью строительной продукции;
• мобильностью исполнителей и орудий труда, усложнением координации деятельности строительных организаций на площадях, иногда децентрализацией;
• большой продолжительностью производственного цикла;
• разнообразием возводимых объектов и, следовательно, многовариантностью технологических, организационных и управленческих решений, необходимостью их проработки и сопоставления;
• влиянием природных факторов, что обусловливает вероятностный характер специфических управленческих решений.
Эти особенности отражаются на работе предприятий стройиндустрии, деятельность которых тесно связана со строительными организациями, которым приходится выпускать широкий и регулярно изменяемый ассортимент продукции. При рыночных отношениях управление строительством усложняется, так как приходится учитывать конъюнктуру рынка, спрос и предложение. Поэтому средние и крупные предприятия вынуждены создавать службы маркетинга.
Государство управляет строительством, включая архитектуру и градостроительство, как и другими отраслями экономики, как известно, через органы законодательной и исполнительной власти. Применительно к строительно-
му комплексу законодательная власть устанавливает состав и содержание законов, влияющих на строительную деятельность, которые можно классифицировать на прямые и косвенные.
Федеральные органы исполнительной власти имеют многоуровневую структуру (федеральный, территориальный, городской, районный уровни), обеспечивающую исполнение законов. Также они вводят собственные требования, подзаконные акты и инструкции, исполнение которых обязательно наряду с другими нормативными актами. Например, право лицензионной службы выдавать или отменять лицензии на осуществление строительной деятельности придает ей статус административно-правового регулирования, в пределах компетенции, деятельности соответствующих организаций, независимо от их форм собственности.
Реализация органами исполнительной власти требований, которые действуют только в строительном комплексе или имеют к нему отношение, составляет суть и содержание административно-правового регулирования в строительном комплексе.
Функции муниципального управления строительной деятельности в основном аналогичны государственным, но они ориентированы на реализацию муниципальных программ и проектов. Так, муниципальные органы определяют размер средств из муниципального бюджета, направленных на строительство и реконструкцию объектов, организуют финансирование и контролируют использование средств, определяют порядок управления муниципальной собственностью, в том числе фондами
муниципальных строительных организаций. На территории, подведомственной муниципальным органам, ими определяются архитектурно-градостроительные требования, порядок землепользования, санитарные требования, вклад заказчиков и инвесторов в развитие муниципальной инфраструктуры и др. [1, с. 179-182].
Строительство в любом регионе Российской Федерации осуществляется только с разрешения муниципальных органов и под их контролем. Поэтому функции муниципального управления строительством, имея адресный характер, не дублируют, а дополняют функции государственного управления.
В этой связи представляет интерес проект устава Самары, где в одном из пунктов депутатом Самарской городской думы Матвеевым предлагается запрещать выдачу разрешений на строительство без учета мнения населения и ввести обязательность публичных слушаний по проектам планировки территорий [2].
В то же время нормы Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) устанавливают функционирование соответствующих органов архитектуры и градостроительства на федеральном уровне и в субъектах Федерации в качестве единой системы органов исполнительной власти РФ.
Из исследованных нормативных актах, регулирующих деятельность строительных комплексов различных субъектов Российской Федерации, представляет интерес структура и система строительного комплекса Московской области. Так, созданное в Московской области Министерство строитель-
ного комплекса наделено статусом центрального исполнительного органа и полномочиями по проведению единой государственной политики в области архитектуры и градостроительства [3]. К ведению указанного Министерства относится реализация отраслевого, межотраслевого управления и координация деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений Московской области. Следует отменить, что только на территории Архангельской области предусматривается особый порядок функционирования главного управления архитектуры и градостроительства департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу, которое формально входит в единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства. В других субъектах Федерации установлен иной порядок наделения полномочиями органов архитектуры и градостроительства, при этом компетенция указанных органов идентична.
Из этого следует, что единая система органов исполнительной власти РФ в области строительного комплекса отсутствует.
И, наконец, рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (ст. 8 ГрК РФ), необходимо отметить, что данные полномочия установлены в зависимости от категории муниципального образования: поселения, муниципальные районы, городские округа.
ГрК РФ под органами местного самоуправления поселений, муници-
пальных районов и городских округов подразумевает и представительные и исполнительные органы. Например, в ГрК РФ установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены иными органами местного самоуправления муниципальных образований совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ. В ч. 6 ст. 24 ГрК РФ указывается, что утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий и т. д.
Это означает, что в случаях, когда в ГрК РФ не указывается вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной орган местного самоуправления в муниципальном образовании, определяется либо уставом, либо нормативным актом муниципального образования, за исключением случаев, когда муниципальное образование является наукоградом Российской Федерации или закрытым административно-территориальным образованием [4, с. 32-53].
Не менее важен вопрос о предпро-ектной и проектной подготовке строительства. Как установлено в ст. 61 ГрК РФ, проектная документация подлежит согласованию с соответствующими органами архитектуры и градостроительства.
В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Фе-
дерации определен перечень организаций, проводящих согласование пред-проектной и проектной документации в особых случаях размещения объектов. Одновременно органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства [5].
Таким образом, все органы законодательной и исполнительной власти в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномочия в строительной сфере.
Завершая исследование поставленного вопроса, можно сделать вывод, что управление в области строительного комплекса представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, включающую в себя издание строительных нормативов и правил; выдачу лицензии на разработку строительной и проектной документации, архитектурную деятельность; проведение государственной экспертизы строи
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.