УДК 342.51
Возможна ли идеальная система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации?
В.В. Рубашкин,
студент 5-го курса Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта
Россия, Калининград
v.rubashkin@gmail.com
Рассматривается соотношение понятий системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выявлены противоречия в содержании данных понятий в региональном законодательстве. Сформулированы предложения о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Ключевые слова: орган исполнительной власти, система, структура, субъект Российской Федерации.
Одним из ключевых направлений внутренней политики Российской Федерации является проведение административной реформы, нацеленной на оптимизацию системы органов исполнительной власти. Реформированию системы и структуры органов исполнительной власти посвящены работы Л.А. Калининой, П.Н. Кононова, В.А. Лебедева, М.П. Петрова, Ю.Н. Старилова, В.Н. Хорькова и др. [3, с. 74—86; 4, с. 60—69; 6, с. 242—275; 26, с. 59; 27, с. 445—464; 28, с. 38—42; 29, с. 29—32].
Важная составляющая административной реформы — совершенствование организации государственного управления в субъектах Российской Федерации. Одним из теоретических аспектов решения этой задачи является установление соотношения терминов «система» и «структура» органов исполнительной власти субъекта федерации.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[22] (далее — Закон об органах власти субъектов Российской Федерации) не содержит определения системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В региональном же законодательстве понятие системы исполнительных органов власти раскрывается, но в это понятие вкладывается разное содержание.
Так, в ст. 1 Закона Калининградской области от 24.05.1999 № 129 «О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области» (далее — Закон Калининградской области) система исполнительных органов государственной власти области определяется как установленный данным законом перечень видов исполнительных органов государственной власти Калининградской области [12].
В ст. 1 Закона Астраханской области от 02.02.2005 № 2/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области» указано, что система исполнительных органов государственной власти Астраханской области — это совокупность исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организационно объединенных и находящихся во взаимной связи [8]. Данное определение, на наш взгляд, удачно раскрывает такие сущностные свойства анализируемого понятия, как организованность и взаимосвязь составляющих элементов системы. Аналогичный подход к определению понятия системы органов был выбран законодателем Волгоградской области в ч. 1 ст. 1 Закона Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области» [17].
Более широкое определение исследуемого понятия дано в ст. 1 Закона Владимирской области от 27.10.2005 № 739 «О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области»: система исполнительных органов государственной власти области определяется в данном законе как совокупность взаимодействующих органов исполнительной власти, исполняющих функции по оказанию государственных услуг, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом, взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [9]. По нашему мнению, данное определение перегружено перечислением конкретных функций органов исполнительной власти, которые не характеризуют систему органов в целом.
Однако понятие системы органов исполнительной власти законодательно закреплено
далеко не во всех субъектах Российской Федерации. Например, Закон Костромской области от 22.11.2005 № 339-ЗКО «О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области» [13], Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005ЮЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» [14], Закон Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» [15], Закон Тульской области от 01.09.2011 № 1637-ЗТО «О системе органов исполнительной власти Тульской области» [18] и законы многих других субъектов федерации такого определения не содержат.
Региональный законодатель не всегда четко разграничивает понятия системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, Конституционный закон Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-ркз «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» [19] (далее — Закон Чеченской Республики) не дает понятия системы органов исполнительной власти Чеченской Республики, но в ч. 2 ст. 2 определяет структуру ее органов исполнительной власти как перечень органов исполнительной власти, включая их официальные наименования. Попутно отметим, что в законодательстве Астраханской и Владимирской областей под перечнем региональных органов исполнительной власти понимается не структура, а система исполнительных органов государственной власти этих субъектов федерации.
Противоречиво выглядит и ст. 8 Закона Чеченской Республики: согласно ч. 2 данной статьи в систему органов исполнительной власти Чеченской Республики входят Правительство Чеченской Республики, Администрация Главы и Правительства Чеченской Республики, министерства и ведомства, а также представительства Чеченской Республики в случае наделения их статусом органов исполнительной власти нормативными правовыми актами Главы Чеченской Республики. В свою очередь, согласно ч. 3 ст. 8 Закона Чеченской Республики, в структуру органов исполнительной власти Чеченской Республики входят министерства, представительства и другие органы исполнительной власти. В чем же состоит существенное отличие системы и структуры исполнительных органов государственной власти данного субъекта федерации, понять невозможно.
Аналогичный подход был избран и законодателем нового субъекта Российской Федерации — города Севастополя: в ч. 2 ст. 1 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О
системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» структура исполнительных органов государственной власти этого субъекта федерации законодательно определена как перечень исполнительных органов государственной власти города Севастополя, а определение системы органов исполнительной власти в законе отсутствует [10].
В законодательстве других субъектов Российской Федерации также не содержится определений системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, которые позволили бы четко разграничить эти понятия.
Рассмотрим значение терминов «система» и «структура». В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под системой понимается нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей [25]. В свою очередь структура — это строение, внутреннее устройство чего-либо [25]. С общефилософской точки зрения «структура — это совокупность устойчивых отношений и связей между элементами. Сюда включается общая организация элементов, их пространственное расположение, связи между этапами развития и т. п.» [1, с. 463].
Таким образом, система — более общее понятие. При этом система как единое целое имеет определенную структуру. Следовательно, в рамках исследуемой проблематики считать систему органов исполнительной власти субъектов федерации простым перечнем конкретных органов исполнительной власти не вполне корректно. Скорее, системой исполнительных органов государственной власти являются виды органов исполнительной власти субъектов федерации, как это указано в Законе Калининградской области «О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области».
Следовательно, под системой исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать совокупность организационно объединенных видов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Структура же исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации — это перечень конкретных взаимосвязанных исполнительных органов государственной власти.
Несмотря на то, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно определять свою систему и структуру исполнительных органов государственной власти, понятия системы и структуры, будучи базовыми, должны толковаться единообразно. В этой связи
следует внести изменения в ч. 1 ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации, изложив текст в следующей редакции:
«1. Система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации есть совокупность организационно объединенных видов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Россий-ской Федерации».
Часть 4 ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации также необходимо, на наш взгляд, дополнить следующим текстом:
«4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации — перечень конкретных взаимосвязанных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федераци
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.