ВЫСШАЯ ШКОЛА В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
А.А. Кирилловых, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал)
Автором проводится анализ правового положения высших учебных заведений в рамках действующего образовательного законодательства; предлагаются пути развития норм о высшей школе с учетом современной практики нормативного регулирования.
Ключевые слова: Европейская система образования, централизация и децентрализация, либерализация, подзаконные акты, органы управления образованием, автономия вузов, локальное регулирование, отраслевые вузы, Типовой устав, образовательно-управленческие отношения, юридическая техника, хозяйственная правоспособность, автономные учреждения.
Трансформация правовой базы российского образования отражается, в первую очередь, на способах оформления и методах регулирования многофункциональной и объемной образовательной сферы, в преломлении с реформированием отдельных институтов, посвященных субъектам образовательного процесса.
Система высшего профессионального образования оказывается тесно увязанной с этими движениями, которые, несомненно, затрагивают деятельность современной высшей школы.
Специализация образовательных норм, их обособление в массиве действующего законодательства влечет новый, социально-правовой формат регулирования образования. Все это, в конечном счете, определяет трансформацию социальной сущности вузов, сказывается на дальнейшем их разви-
тии и представлении в концепции публичного положения.
В целом, стратегии развития высшего образования России заключаются в системном преобразовании модели управления с учетом международных стандартов и национальных особенностей. Российская образовательная система, идущая на постепенное сближение с Европейской моделью образования воспринимает необходимые формы демократизации высшей школы.
Хотя, нельзя не отметить, что в Европейской системе образования значительное влияние оказывает французская модель организации высшего образования. Ее особенностью является также относительно жесткая централизация управления вузами и децентрализация во внутренней организации, определяющей свободу академической составляющей вузов.
Одновременно можно констатировать и противоположные, англо-саксонские элементы изначально автономного субъекта, которому противопоставлен субъект аналогичного статуса. Например, система американских университетов во многом схожа с системой построения самого государства. Основную содержательную нагрузку в формировании методов организации несет в себе делегирование полномочий и децентрализация ответственности [1].
В нашей стране такая структура взаимоотношений пока редко принимается в государственной политике и законотворческой практике. Поэтому, российская государственность в этом процессе определяет свои основные пути развития в области регулирования деятельности вузов.
Принципы демократизации перетекают в те сферы, где государство постепенно оставляет свои позиции более совершенным формам общественных отношений, основанных, в том числе, на активном взаимодействии власти и общества.
Сфера высшего образования не должна стать исключением. И поиск разумного баланса между автономией и демократией является основной, если не главной задачей, которую предстоит решать в современных условиях государственного строительства.
Полагаем, не следует при этом впадать в различные крайности, показательным примером которых является опыт Франции, где степень централизованного высшего образования рождает прообраз образовательного учреждения как органа государственной службы. Мы не будем излишне навязы-
вать свое мнение относительно эффективности такой системы, но выскажем свои критические соображения в применении этой модели на российской почве.
Попытка «объединения» университета и государства, с одной стороны, ведет к бюрократизации высшей школы, подрыву тех фундаментальных исторически традиционных принципов организации вузов, где значительное влияние на общество и государство оказывает именно университет. С другой стороны - внедрение в практику образовательного процесса административных механизмов с наделением преподавателя статусом госслужащего возлагает на него дополнительные обязанности и ответственность за результат своей деятельности и учебного заведения в целом.
Здесь наглядно показывается принцип взаимной ответственности вуза и государства за качество предоставляемого образования. Университет, выдавая диплом о высшем образовании, в лице государства подтверждает наличие у выпускника необходимого уровня знаний.
Таким образом, в подобной модели организации высшего образования, государство берет на себя ответственность за качество образования.
Однако, если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интересов, то французская модель образования основывается на категории всеобщего интереса. Эти концепции отражают разное видение демократии: либеральное - в основе которого
индивидуальная свобода, и социальное - основой которого является всеобщий общественный интерес [2].
Как представляется, либеральная модель в регулировании высшего образования, не может определять принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве. Образование продолжает оставаться одной из функций государства, и по-прежнему, показывает приоритеты развития Российской Федерации. Забота о развитии высоко интеллектуального общества - одно из стратегических направлений в сфере национальных интересов. Гарантии государства по обеспечению населения страны образовательными услугами хотя бы на минимальном уровне должны быть сохранены.
Необходим поиск баланса национальных и международных интересов. Выходом из сложившейся ситуации, должен быть, несомненно, постепенный переход вузов из государственной системы в сферу гражданского общества, которое регулирует высшую школу, определяет пути ее развития на основе своих потребностей и требований глобальной экономики и мирового образовательного пространства.
Поэтому, организация государственного регулирования высшего образования, определяется государственно-общественным характером. Не должны остаться без внимания вопросы самоорганизации и децентрализации вузов.
Новый статус вуза, при этом закрепляется в активно формирующемся образовательном правовом массиве, который сегодня составляет весьма су-
щественный «пласт» социального законодательства.
Обозначая особенности и тенденции функционирования российской высшей школы, необходимо остановиться на проблемах в правовом обеспечении ее деятельности.
Федеральные органы исполнительной власти (Госкомвуз, Министерство общего и профессионального образования РФ, Министерство образования РФ), последовательно сменявшие друг друга оставили большой «багаж» нормативной базы, регулирующей деятельность высшей школы.
Сегодня нормативная база образования - это десятки, а то и сотни нормативных актов и документов, которые изрядно усложняют правоприменительную практику, а также работу для законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел «страдает» и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Способствуют негативным процессам преобразования в государственном аппарате, в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования.
Ярко выраженная отраслевая структура прежних министерств и ведомств в современной системе федеральных органов исполнительной власти сменяется органами управления, определяющими сферы государственного регулирования с учетом сложившейся экономической инфраструктуры.
Сформированные в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» новые министерства, службы и агентства получили «разграниченные» [3] полномочия в установленной сфере деятельности.
Однако перенесение регулирующих функций на уровень сразу нескольких органов исполнительной власти в рамках системы образования, в значительной степени породили неопределенность в полномочиях по созданию правовых документов.
Вместе с упраздненным Министерством образования РФ оказались не заполнены правовые сферы, касающиеся ранее всех без исключения образовательных учреждений.
Отметим, что наряду с обозначенными законодателем профильными органами управления образованием (Минобрнауки, Рособрнадзор, Рособ-разование) управленческие функции в отношении образовательных учреждений осуществляют и иные федеральные органы исполнительной власти. В первую очередь, речь идет о таких органах, как, например, Минсельхоз РФ, Минздравсоцразвития РФ, имеющих в своем непосредственном подчинении системы высших учебных заведений.
Регулирующие полномочия таких федеральных органов исполнительной власти в отношении подведомственных образовательных учреждений «связаны» нормотворческой компетенцией Минобрнауки РФ, которая, к тому же, весьма ограничена пределами своего предмета, обозначенного в положении об этом государственном органе [4].
Минобрнауки РФ принимается значительное число документов, часть из которых отнесены к нормативно-пра-
вовым актам. Здесь можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, а также порядок подачи и рассмотрения апелляций; положение о медалях «За особые успехи в учении»; номенклатуру специальностей научных работников и т.п.
Хотя акцент многих нормативных документов, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, в современной практике нормативного регулирования смещается в сторону регламентации системы вузов, подведомственных Рособразова-нию.
Образовательным учреждениям, находящимся
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.