тМтМЫшШшшш,
Пашенцев Д.А.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ НОРМ В ФИНАНСОВОМ ПРАВЕ
В статье поднимается вопрос о взаимодействии норм частного и публичного права в контексте регулирования финансовых отношений. Исследуется процесс проникновения частноправовых элементов в сферу финансового права.
ключевые слова: частное право; публичное право, финансовое право, банки, налоги, бюджет.
Pashentsev D.A.
THE INTERACTION OF PUBLIC AND PRIVATE ELEMENTS IN THE FINANCE LAW
The article raises the question of the convergence of public and private law in the regulation of financial relations. It shows the penetration of private elements in the scope of financial law. Key words: Private Law, Public Law, finance, banking, taxes, the budget.
Финансовое право регулирует государственно-властную деятельность по аккумулированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, и в этом отношении, безусловно, является правом публичным. Налицо все основные признаки публичного права: государство как неравный, доминирующий участник отношений; императивные нормы; наличие принуждения; публичные интересы. В то же время все чаще можно встретить высказывания ученых, полагающих, что в финансовом праве присутствуют и частноправовые элементы. Например, один из крупнейших современных исследователей финансового права М.В. Карасева полагает, что финансовое право сегодня «заняло место пограничной отрасли на стыке публичного и частного права»1. По мнению этого автора, «финансовое право, уходя корнями в право публичное, своей кроной склоняется в право частное»2. Есть ли основания для такой точки зрения? Прежде чем остановиться на этом вопросе более подробно, скажем несколько слов о тех методологических предпосылках, на которые, по нашему мнению, должен опираться анализ публично-правовых и частноправовых элементов в финансовом праве.
Проблема соотношения частного и публичного права является частью более широкого вопроса - вопроса о принципах и критериях возможного структурирования системы права. Деление права на частное и публичное вполне может выступать как альтернатива традиционному в нашей стране отраслевому делению, причем как для учебных, так и для научных целей3. В то же время деление права на частное и публичное достаточно субъективно, о чем говорит отсутствие такого деления во многих правопорядках, находящихся за пределами романо-германской правовой семьи. Деление права на частное и публичное - это, скорее, не объективная реальность, открытая правоведами, а искусственно созданный конструкт, который помогает решать целый ряд теоретических и практических задач в юриспруденции. Правомерно ли вводить такой конструкт в логику наших рассуждений, если это помогает решать научные и учебные задачи? Очевидно, правомерно. Деление права на частное и публичное вполне может выступать в качестве удачного научно-методологического приема, который позволяет, например, анализировать особенности и закономерности развития права в условиях российской правовой системы. Представляется, что теоретически в мире существуют две основных модели взаимодействия частного и публичного права, которые можно условно назвать западной и восточной. Для западной модели характерно доминирование частного права, для восточной - публичного. Это связано
Пашенцев Д.А.
1 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). - М., 2003. - С. 19.
2 Карасева М.М. Указ. соч. - С. 20.
3 См.: Концепция частного и публичного права России. - М.: ЮНИ-
ТИ-ДАНА, 2013.
с исторически господствующими формами собственности, в первую очередь,
на землю. Как известно, именно господствующая форма собственности исторически определяет и форму государства, включая форму правления. Например, в Древней Греции и Древнем Риме, где преобладала частная собственность на землю, почти с самого начала установилась республиканская форма правления. В то же время появление восточных деспотий не в последнюю очередь связано с необходимостью коллективного ведения хозяйства и, как следствие, преобладанием государственной земельной собственности. Соответственно, Европа с ее доминированием частной собственности на землю стала областью приоритетного развития именно частного права. Для восточных государств было более характерным развитие публично-правового регулирования.
Россия исторически находится между Востоком и Западом, но по формам собственности и роли государства ближе к Востоку. Климатические условия определили преобладание коллективных способов ведения сельского хозяйства, географическое положение России и постоянная внешняя угроза обусловили традиционно сильную роль государства. В этой ситуации сложилось явное доминирование публичного права над частным. До 1861 г. иного и быть не могло - как может частное право успешно развиваться в стране с крепостным населением! Отмена крепостного права привела к повышению роли частноправового регулирования, однако за относительно короткий период до 1917 г. изменить сложившиеся веками и обусловленные естественными факторами традиции было невозможно. После 1917 г. доминирование публичного права усилилось. Известно и часто цитируется высказывание В.И.Ленина о том, что для большевиков ничего частного в области права нет, все право - публичное. В период существования советской власти государство активно вмешивалось в регулирование любых экономических отношений, государственная собственность имела явный приоритет. Несмотря на принятие Гражданского кодекса 1922 г., основным источником гражданского права в это время стали подзаконные нормативные акты. Составители кодекса рассматривали гражданское право как «буржуазное» и видели свою задачу в том, чтобы «не дать частнику развернуться»4. В начале 90-х годов XX в. коренные изменения в экономике, в том числе и в господствующих формах собственности, обусловили необходимость изменения подхода к регулированию частноправовых отношений. Результатом стала разработка и принятие Гражданского кодекса Российской Федерации, других законодательных актов в сфере частного права.
Родионова О.М. Источники гражданского права: история и современность. - Саранск, 2008. - С. 128.
4
Пашенцев Д.А.
Сегодня можно говорить о наличии двух противоположных тенденций во взаимоотношениях частного и публичного права в России. С одной стороны, в условиях развития рыночных отношений в экономике закономерным является усиление роли частного права. Частное право активно вторгается даже в те отрасли, которые традиционно считаются публично-правовыми. Второй, противоположной, тенденцией стало усиление публично-правового регулирования, связанного с заявленной целью построения социального государства и, как следствие, вмешательством государства в экономические отношения с целью перераспределения части благ от имущих к неимущим. С точки зрения диалектической логики, такое одновременное усиление двух противоположных составляющих одного явления может повлечь за собой повышение значимости правового регулирования в ущерб неправовым регуляторам, которые традиционного всегда сильны в России.
Рассматривая взаимоотношение частных и публичных элементов в рамках финансового права, отметим, что их определенный баланс можно проследить уже в исторической ретроспективе. В качестве примера вспомним Государственный банк Российской империи. Это учреждение было создано в 1860 г. и являлось центральным элементом формировавшейся банковской системы. В момент создания Государственного банка развитой кредитно-банковской системы в Российской империи не было. В результате Государственный банк стал не просто проводником экономической политики правительства, но и крупнейшим центром осуществления банковских операций. Государственный банк по Уставу 1860 г. подчинялся непосредственно Министерству финансов, выступая проводником его политики и действуя в рамках публичного права. В то же время, являясь, фактически, центральным банковским учреждением страны, Государственный банк осуществлял целый ряд коммерческих операций, выступая стороной в частноправовых отношениях. По Уставу 1860 г. Государственный банк получил право осуществлять следующие операции: учет векселей и других срочных правительственных и общественных процентных бумаг, покупка и продажа золота и серебра, получение платежей по векселям и другим срочным денежным документам в счет доверителей, прием вкладов - на хранение, на текущий счет, на обращение из процентов, выдача ссуд, покупка и продажа пятипроцентных банковых билетов и других государственных бумаг в счет доверителей, покупка и продажа государственных бумаг за свой счет1. По новому Уставу, принятому в 1894 г., список разрешенных операций Государственного банка выглядел по-иному: учет векселей и других срочных обязательств, прием вкладов - денежных и на хранение, выдача ссуд и открытие кредитов, покупка и продажа векселей и других ценностей, перевод сумм и другие комиссионные операции2. Положения Устава Государственного банка были призваны способствовать развитию мелкого и среднего бизнеса в стране. Об этом прямо говорилось в Наказе Министерства финансов в 1894 г.: «Одна из основных задач предпринятой реформы Государственного банка заключалась в том, чтобы поставить банковый кредит в такие условия, при которых он проникал бы в мельчайшие каналы народного обращения и оказывал бы помощь одной из важнейших групп производителей - мелкому землевладельцу и мелкому промышленнику, а также мелким посредникам в торговле»3. Как видим, налицо тесное взаимодействие публичных и частных интересов. Оказывая банковские услуги предпринимателям и другим слоям населения, Государственный банк Российской империи осуществлял операции в рамках частноправового регулирования, но в публичных интересах. Как отмечал в на-
1 Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 2. - Т. 35, отд. 1. - СПб., 1862. - С. 649.
2 Свод законов Российской империи. - 1895. - Т. XI. - Ч. 2. - С. 35.
3 Центральный исторический архив Москвы (ЦИАМ). - Ф. 450. -Оп. 2. - Д. 86. - Л. 77, об.
чале XX в. профессор Боголепов, Государственный банк «в развитии своих ссуд под ценные бумаги выступает уже не
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.