J j РАВОВОЙ АНАЛИЗ
Карпова Н.И.
ЗАкон «об Автономных учреждениях»: проблемы и пути реализации
Правовые основания для включения имущества, приобретенного автономным учреждением за счет доходов от приносящей доходы деятельности, которым учреждение распоряжается самостоятельно в состав недвижимого и особо ценного движимого имущества, на которое не будет распространяться право самостоятельного распоряжения учреждения, отсутствуют. Сравнительный анализ норм Закона «Об автономных учреждениях» и Гражданского кодекса РФ позволяет установить, что все имущество, принадлежащее автономному учреждению, в том числе имущество, приобретенное за счет доходов от деятельности учреждения и иных доходов из внебюджетных источников, формально юридически может находиться у автономного учреждения только на праве оперативного управления.
При переводе бюджетных учреждений в автономные учреждения может возникать ряд проблем. Нельзя перевести учреждение бюджетной сферы в автономное учреждение без его согласия. Поэтому отсутствие такого согласия является непреодолимым препятствием к созданию автономного учреждения. В обязанности ни одного учреждения не входит сохранение (обеспечение) конституционных прав граждан на получение бесплатного образования. Это обязанность государственной и/или местной власти. Риск перевода учреждения из бюджетного в автономное состоит в том, что монополизм учреждения на рынке услуг в условиях большей самостоятельности может привести к неоправданному повышению цены и снижению качества услуг.
Ключевые слова: бюджетная организация, автономное учреждение, особо ценное движимое имущество, право оперативного управления, школа
Legal foundation for the assets acquired by the autonomous organization at the expense of incomings from the correspondent activity with which the organization disposes independently to be included in the composition of the immovable and especially valuable movable property on which the right of the independent disposal is not extended is absent. Comparative analysis of the provisions of the Act "About autonomous organizations" and those of the RF Civil Code makes it possible to ascertain that all the estate belonging to the autonomous organization including the estate acquired at the expense of incomings from the correspondent activity of the organization and other incomings from ojf-budget sources, formally in the legal aspect may be possessed by the autonomous organization only on the operative management right.
While converting budget organization to autonomous organization a number of problems may arise. It is impossible to convert budget organization into autonomous organization without its consent. Lack of fit is the insuperable obstacle for the formation of the autonomous organization. No organization has the duty to secure the constitutional right of the citizen on free education. That is duty of the governmental and/or municipal authorities. Risk of converting budget organization into autonomous organization consists in the fact that monopoly of the autonomous organization in the service market with the greater independency may result in unreasonable price increase and degradation of the services quality.
Keywords: budget organization, autonomous organization, especially valuable movable property, operative management right, school
Применение ряда норм Закона «Об автономных учреждениях» ввиду их недостаточной определенности вызывает сложности с истолкованием и, в связи с этим, необходимость обращения для установления смысла и значения этих норм Закона к другим федеральным законам, в том числе относящимся к смежным отраслям законодательства. Приводимый ниже анализ представляет собой исследование проблемных вопросов применения Закона «Об автономных учреждениях» с учетом норм других действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
При переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение собственник имущества (учредитель) не вправе изымать либо допускать уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за учреждением (часть 11 ст. 5 Закона «Об автономных учреждениях). По смыслу части 2 ст. 296 и части 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ это правило в полной мере относится и к имуществу (денежным средствам), приобретенным бюджетным учреждением за счет доходов от своей деятельности (т.е. из внебюджетных источников). Согласно части 2 ст. 298 ГК РФ и бюджетное, и автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться доходами от своей деятельности (т.е. доходами, полученными учреждением из внебюджетных источников), и имуществом, приобретенным на такие доходы.
В связи с указанным правом этим же законом установлена обязанность для обоих учреждений вести обособленный учет доходов и имущества, полученных из внебюджетных источников. Такое имущество должно быть выделено в балансе и бюджетного учреждения и автономного учреждения. Следовательно, при переводе бюджетного учреждения в автономное учреждение учредитель обязан передать такое имущество (денежные средства) в полном размере и в соответствии с требованием закона о раздельном балансовом учете такого имущества (денежных средств).
Часть 2 ст. 296 ГК РФ не предусматривает право собственника на изъятие у учреждения такого имущества, которое было приобретено за счет доходов от деятельности самого учреждения. При этом на основании части 2 ст. 298 ГК РФ имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов от приносящей доходы деятельности, учреждение распоряжается самостоятельно.
Следовательно, правовые основания для
включения такого имущества в состав недвижимого и особо ценного движимого имущества, на которое не будет распространяться право самостоятельного распоряжения учреждения, отсутствуют. Такой же вывод следует из анализа части 2 ст. 3 Закона «Об автономных учреждениях», в соответствии с которой «автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно». Формулировка процитированной нормы указывает на то, что к недвижимому и особо ценному движимому имуществу, которым не вправе распоряжаться автономное учреждение без согласия учредителя, законодатель относит лишь имущество «закрепленное» (т.е. полученное от учредителя) либо приобретенное за счет средств, выделенных учредителем.
Имущество, приобретенное за счет доходов от собственной деятельности учреждения, независимо от его вида, не может быть отнесено к категории особо ценного имущества или к категории такого недвижимого имущества, самостоятельное распоряжение которым не допускается. Органам управления имуществом и органам управления социальной сферы в субъектах РФ, городских округах и муниципальных районах (в отдельных случаях - поселений) надлежит установить порядок определения видов особо ценного имущества автономных учреждений на основании Постановления Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 и с учетом правил, установленных этим постановлением для федеральных автономных учреждений.
При этом к особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет своих доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности (пункт 2 указанного Постановления).
Исходя из изложенного, правовой статус имущества автономного учреждения, создаваемого из бюджетного учреждения, будет определяться следующим образом. В состав имущества, право самостоятельного распоряжения кото-
рым получает автономное учреждение при его создании путем изменения типа учреждения, войдут: - все движимое и недвижимое имущество, приобретенное (построенное) за счет доходов бюджетного (бывшего этого же) учреждения; - движимое имущество (включая денежные средства), полученное от учредителя и не отнесенное учредителем при создании автономного учреждения к категории особо ценного движимого имущества.
Перечисленными здесь видами имущества автономное учреждение будет нести ответственность по обязательствам, возникшим из договоров, обязательствам, возникшим из причинения вреда, и по иным внедоговорным обязательствам (например, обязательствам, возникшим в связи с неосновательным обогащением).
Некоторые нормы Закона «Об автономном учреждении» часто вызывают вопрос о документальном отражении особого статуса того имущества автономного учреждения, которое находится в самостоятельном распоряжении учреждения.
Сравнительный анализ норм Закона и Гражданского кодекса РФ позволяет установить, что все имущество, принадлежащее автономному учреждению, в том числе имущество, приобретенное за счет доходов от деятельности учреждения и иных доходов из внебюджетных источников (в частности, полученное путем пожертвования (дарения) и по завещанию), формально юридически может находиться у автономного учреждения только на праве оперативного управления.
В соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ учреждение, в т.ч. автономное, не может быть собственником имущества (см. часть 2 ст. 48, часть 3 ст. 213, ст. 296 и 298 ГК РФ). Это правило прямо прописано в части 1 ст. 3 Закона «Об автономных учреждениях» - «Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование». Частью 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ установлено, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.