Теория и история права и государства
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ В XVIII-XIX ВВ.
УЛЬЯНОВА Елена Вячеславовна,
аспирантка Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
главный специалист комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации муниципального округа Гагаринский в городе Москве. E-mail: Le153@mail.ru
Краткая аннотация: в статье дается характеристика основных этапов развития зако нодательной инициативы в ХVIII в.
The article describes the main stages of development of the 18th century of legislative initiative.
Ключевые слова: законодательная инициатива; этапы развития. Legislative initiative; subjects of the right of legislative initiative.
Зарождение и развитие института законодательной инициативы в XVIII в. связано с правлением Петра III и Екатерины II. В период своего короткого царствования Петр III реформировал Конференцию при высочайшем дворе -особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. Главным законодательным актом Петра III стал Манифест, изданный 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», который коренным образом изменил принципы государственной службы1. После государственного переворота 28 июня 1762 г. и свержения с трона своего мужа императора Петра III Екатерина II взошла на российский императорский престол2. Первым направлением ее законодательной деятельности стало идеологическое и юридическое обоснование своих прав на верховную государственную власть. Эту задачу были призваны решить такие акты, как Манифест «О вступлении на престол императрицы Екатерины II, с приложением присяги на верность подданства» и Сенатский указ «О переделании государственных печатей в присутственных местах на имя Ее Величества», изданные 28 июня 1762 г.
Первым шагом Екатерины II в 1763 г. была проведена крупная реформа Сената, который разделился на 6 департаментов со строго опреде-
1 Пихоя Р.Г. История государственного управления в России. М.: РАГС, 2006. С. 112-113.
2 Томсинов В.А. Законодательство императрицы Екатерины II: 1762-1782 годы // Законодательство императора III: 1761-1762
годы. М.: Зерцало, 2011. С. 1-28.
ленными функциями, и сенат стал органом контроля над деятельностью государственного аппарата, но при этом лишился главной функции - законодательной инициативы. Право законодательной инициативы, исполнительной и судебной власти перешло к императрице, достигнув высшей точки своего развития3. От екатерининского царствования остался целый ряд нереализованных проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание новых органов судебной власти с правом законодательной инициативы, наблюдения за исполнением законов, а также с правом представить государю несовершенство законов уже существующих. Во второй половине XVIII в. в ходе реформирования системы государственного управления России, были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость - важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины II.
В период правления Александра I в первой части Манифеста об Образовании Государственного совета от 1 января 1810 г. в законах Совета в ст. III говорилось только, что «никакой закон, устав или учреждение не исходит из Совета», а ст. II гласила, что все законы, уставы и учреждения рассматриваются в Государственном совете. Во второй части документа определялась организация его деятельности. В этом же Манифесте (§ 33), где говорилось о делопроизводстве департаментов Государственного совета, устанавливлось, что правительственная инициатива в делах законодательных осуществляется по общему правилу министрами и в случаях,
3 Пихоя Р.Г. Указ. соч. С. 115.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2015. № 3(123)
«особенных» по непосредственному Величайшему повелению1. Таким образом, формулировалась двоякая форма законодательной инициативы - по общему правилу министрами и в «особенных» случаях по непосредственному Высочайшему повелению.
На практике в первой половине XIX в. порядок «возникновения» проекта закона предусматривал активное участие министров, которые подразумевали зависимость министров от монарха, нежели четко прописывал саму процедуру связанности их полномочий по инициированию законодательного акта. Этот период, до законодательного закрепления формальной процедуры в российской империи, назывался периодом прямой законодательной инициативы министров2. Формально министры являлись участниками подготовки всех актов монарха, а монарх отдельно от министров не действовал, но в делах верховного управления, и в делах законодательства монарх с министрами представлялся как бы одной инстанцией, одним сложным органом. Исполнительная власть отождествлялась с властью монарха. Отграничение полномочий в делах законодательной инициативы монарха и подчиненных ему высших органов управления, не проводилось, в виду реформации административных органов абсолютной монархии3.
С начала царствования императора Александра II министрам была предоставлена законодательная инициатива. Они непосредственно входили с законопроектами в Государственный совет, Сенат и Синод, что соответствовало ст. 49 Основных законов. С момента создания министерств со-относимость их нормотворческой компетенции с общей компетенцией императора определялась не столько законом, сколько общими принципами функционирования имперского государства. Неопределенность формируемых материальных и процессуальных основ законодательной деятельности формулирующих законотворческие полномочия органов государственной власти, «размывали» жесткую связку министров и монарха в законодательной инициативе. На определенных этапах исторического развития требовалось более точное уста-
новление порядка инициативы правительственной власти в соотношении монарха - министров. Специальным законом, который обозначил рубеж, границу между первым и последующим этапом развития и законодательного закрепления соотношения министерских правотворческих полномочий, в частности законодательной инициативы, в Российской империи стал Именной Указ от 15 мая 1857 г., объявленный всем министрам и главноуправляющим отдельными частями и вошедший в Полное собрание законов. Он содержал специальное пояснение относительно министров и главноуправляющих отдельными частями, которые могли входить с законодательными представлениями в Государственный совет «не иначе как, испросив на то предварительное Высочайшее Его Императорского Величества разрешение»4. С 1857 г. в руках министров находилось право косвенного почина, право предоставления законопроектов с предварительного «Высочайшего соизволения» .
Итак, Указ 1857 г. предопределил окончание первого периода в развитии теоретического понимания и практического наполнения содержания законодательной инициативы, ограничив границы министерского правотворчества. Для первого периода, до 1857 г. характерным было то, что среди субъектов права законодательной инициативы (Государственный совет, Сенат, Синод) выделялись и министры, которые имели возможность реализовывать свое право без четкого законодательного ограничения.
В XIX в. Россия вступила с проблемами социально-экономического, политического и духовного характера. Новое столетие стало продолжением самодержавного управления государством на началах абсолютизма, достигшего своего развития к середине века. В первой половине XIX в. законодательная инициатива прошла несколько этапов своего развития.
Первый этап (1802-1857 гг.) характеризуется широкой компетенцией органов центрального управления. Отсутствие перечня субъектов законодательной инициативы в российской импе-
1 Манифест Образование Государственного совета от 1 января 4 Именной Указ, объявленный всем министрам и 1810 г. // Полное Собрание законодательства. Т. 31. № 24064. главноуправляющим отдельными частями Государственным
2 Корф С.А. Инициатива закона в русском праве // Право. 1902. секретарем от 15 мая 1857 г.«О порядке представлений, № 12. НИУ ВШЭ. С. 65. делаемых министрами и главноуправляющими отдельными
3 Сперанский М.М. План государственного преобразования частями в Государственный совет об отмене или изменении
(введение к Уложению государственных законов 1809). М.: И.Н. существующих законов» // ПСЗ 2. Т. 32.4.1. № 31845.
Кушнарев и К, 1905. С. 35-40. 5 Корф С.А. Указ. соч. С. 593.
Теория и история права и государства
ках русского государственного строя до 1905 г. в доктри-
рии, предопределяло разное отношение к вопросу, могли ли быть министерства субъектами законодательной инициативы. В законодательстве он был, затронут лишь косвенно.
После Указа 15 мая 1857 г., начинается второй этап развития законодательной инициативы (1857-1905 гг.), для проявления которой министрам требовалось обязательное высочайшее разрешение - этап косвенной законодательной инициативы министров, т.е. санкционированной монархом. В силу структурных изменений министерской системы (преобразования министерств), изменения предметов ведения и функций законосовещательных органов (Комитет министров, Совет министров) и правительственных учреждений (Правительствующий Сенат) в течение Х!Х столетия менялась субъектная сторона прохождения коллегиальных решений нормативного характера и часть дел, которая была предусмотрена для прохождения от министерств в Правительствующий Сенат, постепенно отошла в ведение Комитета министров и Государственный совет. Министерства вносили предположения в органы верховного управления - Государственный совет, Комитет министров, Совет министров, которые были «встроены» в законодательный процесс в Х!Х в. Государственный совет мог поручать министрам и глав-ноуправлюшим разработать и подготовить законопроект. После этого они поступали в министерство, где и проходила разработка законопроекта. Министры с одной стороны обязывали все предположения законодательного характера проводить через Государственный совет, а с другой стороны, роль министров в реализации законодательной инициа
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.