Документалистика, документоведение и архивоведение
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ПОДАЧИ ОБРАЩЕНИЙ ЧАСТНЫХ ЛИЦ В ОРГАНЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНЦЕ XVIII - НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Мария Сергеевна ДРУГАНОВА, аспирант Института гуманитарных наук Тюменского государственного университета
E-mail: kucu@inbox.ru
Исследование выполнено при поддержке Министерства образования и науки РФ, соглашение 14.В37.21.0457
Научная специальность: 05.25.02 — документалистика, документоведение и архивоведение
Аннотация. В статье рассматривается развитие законодательного регулирования процесса обращения частных лиц в органы местного самоуправления в конце XVIII — начале XX века. Автор подробно анализирует один из аспектов заявленной проблемы — регулирование подачи и рассмотрения ходатайств органами местной власти и обжалование их постановлений.
Ключевые слова и словосочетания: обращения горожан, органы городского самоуправления, обжалование, законодательные акты, гербовая бумага.
Annotation. The article is devoted to the development of legislative regulation of the citizen's appeals to the local government in the late XVIII — early XX century. The author analyzes in detail consideration of letters by local government and appeal their decisions.
Key words and word combinations: citizen's appeals, the local government, appeal, legislative act, stamped paper.
Рецензент — С.В. Кондратьев, директор Института гуманитарных наук Тюменского государственного университета, доктор исторических наук, профессор
Право граждан на выражение собственных интересов во все времена было неотъемлемой составной частью процесса общегосударственного управления и решения вопросов на местах. Посредством прошений, жалоб и заявлений население ставило перед властью ряд проблем, а последняя, в свою очередь, стремилась (или не стремилась) эти проблемы решить. Поэтому правовое регулирование процесса подачи и рассмотрения обращений горожан являлось необходимым подспорьем в осуществлении государственного управления.
Производству дел по обращениям (челобитным) в доминистерский период посвящены от-
дельные исследования1, однако среди них мало внимания было уделено рассматриваемой в нашей работе проблеме.
Время становления и развития системы местного самоуправления, начиная с городской реформы Екатерины II вплоть до революционных событий 1917 г., — это особая эпоха в истории Российского государства.
Интересным оказывается вопрос о том, как постепенное реформирование системы городского общественного управления, в частности введение в действие Городовых положений 1870 и 1892 гг., повлияло на взаимодействие власти и народа. И легче ли стало простому человеку добиться осу-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2013
ществления своих интересов и обжалования нарушенных прав?
На протяжении всего рассматриваемого периода было издано большое количество правовых актов, регулирующих тот или иной аспект составления и обработки органами местной власти обращений частных лиц.
Все исследованные законодательные акты были разделены на две группы:
■ регулирующие порядок подачи обращений и
■ регулирующие оформление ходатайств как официального документа.
Относительно первой группы, которая будет проанализирована в данной работе, для начала следует рассмотреть правовые нормы, закрепленные в Городовом положении 1785 г. Названный законодательный акт предусматривал создание в городах первых дум — общей и шестигласной, т.е. именно с этого момента можно говорить об упорядоченной организации местного самоуправления. В обязанности думы, перечисленные в ст. 167 Городового положения, не входило рассмотрение жалоб и прошений от частных лиц. Однако п. 8 этой статьи предусматривал разрешение «сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям».
Представляется, что именно это положение означало рассмотрение заявлений горожан, которые, без сомнения, в городскую думу поступали и гласными обсуждались (такой вывод можно сделать, просмотрев протоколы заседаний городских дум за соответствующий период в любой губернии Российской империи, что было сделано, в частности, относительно Тобольской губернии2).
Далее. В статье 176 Положения было закреплено право горожан жаловаться на общую или шестигласную думы, но делать это необходимо было в судебном порядке, принося жалобу в губернский магистрат3.
20 ноября 1805 г. Сенатом был издан указ, в котором напрямую говорилось о том, что городской думе «запрещено мешаться в дела судные между жителей того города» и человек, недовольный тем или иным решением думы, должен был «приносить свои жалобы не апелляционным порядком, а частным прошением, вместо бывшего Губернского магистрата... в Губернское правление». А Губернское правление, в свою очередь, согласно ст. 97 Учреждений для управления губерний 1775 г., в случае невозможности разрешить спор, должно было отправить дело в местный суд4.
Рассмотрение обращений горожан в период действия Городового положения 1785 г. имело еще одну особенность. Согласно ст. 123 все ремесла в городе делились на цехи, или ремесленные управы, подчиненные городовому магистрату, т.е. органу судебной власти. В те времена предполагалось,
что в городе селились люди, занятые тем или иным ремеслом, — мастера, у которых были подмастерья и ученики.
В Городовом положении 1785 г. много внимания уделено взаимоотношениям этой категории населения, в том числе урегулированию споров между управами различных ремесел или ремесленников, принадлежащих к одной управе, и жалобам остального городского населения на некачественный товар или завышенную цену на то или иное изделие.
Следовательно, целый пласт городского населения жил по своим законам, руководствовался особыми правилами поведения и разногласия решал тоже самостоятельно. Конечно, подчиненность городовому магистрату не означала безусловную автономию ремесленных управ от городских дум.
Представителями ремесленных управ в общей и шестигласной думах являлись управный старшина и ремесленный глава, которые обязаны были сообщать думам о нуждах и недостатках управ5.
Таким образом, городские думы, являясь центром самоуправления, тем не менее функционировали параллельно с ремесленными управами, обладавшими рядом довольно обширных полномочий относительно членов, входивших в ремесленный цех.
Исследуя вопрос о подаче частными лицами жалоб и заявлений, необходимо упомянуть еще об одном законоположении от 28 июня 1820 г. В высочайше утвержденном мнении Госсовета разграничивался круг спорных дел, подлежащих решению в Гражданских палатах и в Губернском правлении.
Так, Гражданские палаты обязаны были рассматривать спорные дела о неправильном выкупе имений, «остановлении совершения купчих, или других крепостей» и т.д., а Губернское правление должно было принимать «прочие всякого рода жалобы по делам исполнительным, требующим скорого решения, или приказания, и не подлежащим никакому спору или противоречию»6.
Итак, жалобы от частных лиц рассматривались в разных инстанциях, предварительно подразделяясь на виды, что могло составить для простого обывателя трудность при выборе направления обращения в тот или иной орган власти.
Введение Городовых положений 1870 и 1892 гг. значительно изменило и упростило процесс подачи обращений частными лицами в органы местной власти.
Статья 2 Городового положения 1870 г. предполагала решение органами городского общественного управления (т.е. думой и управой) различных вопросов местного значения — по благоустройству, организации торговли, строительству домов, а также рассмотрение ходатайств горожан по этим предметам.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2013
Указанной нормой закреплялось право частных лиц обращаться в органы городского управления по волнующим их вопросам в самых разных сферах — от организации торговли и приобретения недвижимости до благоустройства города в целом.
Далее, в ст. 58 указывалось, что городская дума должна была приступать к рассмотрению подлежащих ее ведомству дел, в том числе по просьбам и жалобам частных лиц. То же самое положение содержалось в ст. 67 Городового положения 1892 г. Дополнением в новом Городовом положении стала норма относительно подачи прошений и ответа на них на иностранном языке.
В статье 74 городским общественным управлениям в Прибалтийских губерниях вменялось в обязанность объявлять ответ на ходатайство частных лиц на том языке, каким была написана просьба7.
Обжалование постановлений органов городского общественного управления согласно Городовому положению 1870 г. происходило следующим образом: жалобы на неправильные распоряжения управы и главы города необходимо было приносить в думу, а на думу — жаловаться губернатору, который, в свою очередь, не решал вопрос единолично, а передавал его на рассмотрение особого органа — Губернского по городским делам присутствия (более подробно о его компетенции можно узнать из ст. 11 данного Городового положения и Положения Комитета Министров от 31 июля 1870 г. № 485978).
Безусловно, решения и думы и Губернского присутствия можно было обжаловать в вышестоящей инстанции — Сенате.
Городовое положение 1892 г. практически не меняло порядок обжалования незаконных постановлений органов общественного управления, оно лишь признавало за просителем право выбора, т.е. кому жаловаться на управу — губернатору или думе. При этом подобные жалобы на управу губернатор мог решать в единоличном порядке9.
Итак, для того чтобы выяснить, какие изменения внесло введение Городовых положений 1870 и 1892 гг. в порядок рассмотрения обращений частных лиц на местном уровне, необходимо составить схему данного процесса соотносительно с временными эпохами.
В период с 1785 по 1870 г. на территории Российской империи действовало Городовое положение, согласно которому любые обращения частных лиц рассматривали ремесленные управы, если человек входил в сообщество ремесленников города или же его ходатайство было непосредственно связано с этой сферой деятельности. Заявления также принимали общие и шестигласные городские думы, которые , хоть и имели по отношению к ремесленным управам властные полномочия, должны были «хранить как городовое, так и ремеслен
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.