ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 12, с. 48-59
РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ © 2008 г. О. И. Краснова1
В рамках настоящей статьи автором предпринята попытка рассмотреть динамику федерального законодательного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенным в ст. 72 Конституции РФ, с тем чтобы на основании проанализированных материалов законодательной практики (федеральных законов, сыгравших определяющую роль в развитии федеративных взаимоотношений) выявить недостатки в регулировании компетенционной сферы взаимоотношений органов государственной власти и сформулировать основные выводы и предложения по совершенствованию действующего и дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В развитие данного конституционного положения п. 5 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.) устанавливается возможность разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Фе-
1 Главный консультант отдела обеспечения законодательного процесса Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, доцент кафедры государственного и муниципального управления Московского психолого-социального института, кандидат юридических наук.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. < 42. Ст. 5005.
дерации и органами государственной власти субъектов Федерации также путем принятия федеральных законов. В соответствии с п. 2 ст. 26.1 названного Федерального закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Федерации.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в постановлении от 9 января 1998 г., федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и тем самым осуществляет разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совмест-
з
ного ведения Федерации и ее субъектов .
Таким образом, очевидно, что в Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется тремя способами: конституционным, договорным4 и законодательным.
На сегодняшний день в российской практике государственного строительства используется преимущественно законодательный способ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор-
3 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. < 2.
4 При этом следует иметь в виду, что договорный способ регулирования может быть реализован только при условии "подтверждающего" законодательного регулирования: заключаемый между Федерацией и ее субъектом договор о разграничении полномочий нуждается в утверждении федеральным законом, в противном случае такой договор юридической силы не приобретает (п. 9 ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г.).
ганами государственной власти субъектов Федерации. С принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» от 4 июля
2003 г.5 (далее - Федеральный закон от 4 июля 2003 г.) во взаимоотношениях федерального центра и регионов существенно ограничено применение договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, который из двустороннего правового акта, закрепляющего свободное волеизъявление сторон, превратился, по сути, в односторонний правовой акт -федеральный закон об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Базовое законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов было осуществлено Федеральным законом от 4 июля 2003 г. Названным Федеральным законом в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. была введена новая гл. IV. 1 "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации", закрепившая законодательные основы проведения административной реформы по предметному разграничению полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в различных сферах правоотношений на основе "позитивного обязывания" исключительно субъектов Федерации.
По своему содержанию Федеральный закон от
4 июля 2003 г. направлен на решение конкретной практической задачи: закрепить за органами государственной власти субъектов Федерации полномочия, которые они обязаны выполнять за счет средств собственного бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением (так называемые собственные полномочия органов государственной власти субъектов РФ). Перечень таких полномочий исчерпывающим образом определяется в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. < 27. Ст. 2709.
за Российской Федерацией и могут передаваться субъектам Российской Федерации только с соответствующим финансовым обеспечением, предоставляемым в виде субвенций из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (так называемые делегированные полномочия органов государственной власти субъектов РФ).
Другая важная особенность Федерального закона от 4 июля 2003 г. - существенное ограничение законодательных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию вопросов сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г.) регулирование "собственных полномочий" органов государственной власти субъектов РФ осуществляется исключительно федеральными законами. Более того, посредством принятия федеральных законов могут определяться объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъекта РФ таких "собственных полномочий", как организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, референдумов субъекта Федерации, поддержка сельскохозяйственного производства, организация оказания специализированной медицинской помощи, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Право принятия субъектами РФ законов, иных нормативных правовых актов по вопросам их "собственных полномочий" не предусматривалось.
С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. фактически были "перекрыты" юридические возможности субъектов РФ осуществлять регулирование тех вопросов сферы совместного ведения, которые на сегодняшний день являются пробельными.
Как следует из п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г., субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения лишь до момента принятия федеральных законов. После принятия федерального закона законы субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В юридической науке существуют два в значительной мере полярных подхода к вопросу об опережающем правовом регулировании субъектами Российской Федерации вопросов сферы совместного ведения.
Одни авторы рассматривают такое право субъектов РФ как элемент его правового статуса, неотъемлемо присущее свойство субъекта как государственного образования, ссылаясь на соответствующие нормы Федеративного договора6.
В свою очередь, исследователь А.Н. Лебедев отмечает, что российская модель разграничения предметов ведения и полномочий наиболее близка по типу к австрийской, в ее рамках субъекты имеют право издавать лишь законы в развитие принятых федеральных законов. По его мнению, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов Российской Федерации и субъекта Федерации: "сначала принимается федеральный закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой
акт"7.
Схожее мнение отстаивает и М.Ф. Казанцев: "Опережение региональным законодателем федерального, помимо несогласованности и других негативных последствий, связанных с дублированием, порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректир
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.