ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 4, с. 5-12
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПКАХ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА И АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
© 2015 г. Инна Викторовна Панова1
Краткая аннотация: в статье рассматривается законодательство о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд. В частности, автор затрагивает историю института государственных закупок, его текущее состояние, проблемы правоприменения и возможные пути совершенствования системы государственных закупок в свете создания федеральной контрактной системы, например, внесение изменений в нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование административных процессуальных норм, регламентирующих производство по рассмотрению контрактных споров в административном (досудебном, внесудебном) порядке.
Annotation: the article covers the legislation on placing orders for goods, works and services for state and municipal needs. In particular, the author covers upon the history of the institute of public procurement, its current status, enforcement problems and possible ways to improve the public procurement system in light of a federal contract system, for example, changes in laws and regulations to improve administrative procedural rules governing the proceedings in Review of contractual disputes in administrative (pre-trial court) order.
Ключевые слова: административный порядок, арбитражный суд, Высший Арбитражный Суд РФ, государственные закупки, законопроект, КоАП РФ, правоприменение, поставки, судебная практика, федеральная контрактная система.
Key words: administrative order, the arbitral court, the SAC of the Russian Federation, public procurement, the Administrative Code, enforcement, procurement, litigation, the federal contract system.
Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а также нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов.
Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.
Проблематика государственного заказа видоизменяется год от года, но не исчезает. На протяжении долгого времени государство живет в состоянии постоянного реформирования законодательства о размещении публичных заказов. И в этом нет ничего удивительного. Государство стре-
1 Заведующая кафедрой административного права НИУ "Высшая школа экономики", доктор юридических наук, профессор.
мится с помощью специального законодательства достичь нескольких целей: удовлетворить нужды органов власти и публичных учреждений, противодействовать коррупции и экономить бюджетные деньги. Добиться реализации этих целей непросто.
Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является Указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей.
Как отмечает Е. Гончаров, в данном случае конкурса, как такового, еще нет, но уже появляются его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия2.
Дальнейшее развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I. В Указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:
публичность - Указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;
2 См.: Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. № 8. С. 39.
открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;
устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок.
Кроме того, для периода петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, а также ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков. В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок.
В 1758 г. при Елизавете Петровне появляется Регул провиантского правления. Как отмечает Е. Гончаров, особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей. В ст. 118 данного акта закреплялись основные принципы проведения торгов. Акт утвердил сроки объявления торгов для удовлетворения потребностей казны, требования к информативности заявки претендентов на получение подряда.
Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. пришел на смену "Учреждению о губерниях". Принципиальным новшеством данного документа явилось введение нового инструмента в системе государственных подрядов - "справочной цены".
В 1860 и 1866 гг. издаются указы, ограничивавшие закупки иностранных товаров.
Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов:
1) изустные торги (аналог современного аукциона);
2) торги посредством запечатанных объявлений;
3) смешанные торги.
После утверждения советской власти на территории России 30 сентября 1921 г. Рабкрином разрабатывается Положение о поставках и подрядах. 27 июля 1923 г. издается новое Положение о государственных подрядах. Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел, посвященный обеспечению
исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. По форме проведения торги подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу.
Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г. в сравнении с предыдущим Положением имело ряд непринципиальных изменений. Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой "при определении выгодности условий заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться кроме предложенных соревнователями цен также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными".
Как отмечено Е. Гончаровым, в Программе Коммунистического Интернационала, принятой 1 сентября 1928 г., концепция отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше удельный вес мелкого хозяйства, тем значительнее и универсальнее методы непосредственного планового руководства и в области производства, и в области распределения. Рыночные отношения в условиях пролетарской диктатуры несут в своем развитии собственную гибель, способствуя вытеснению частного капитала, переделке крестьянского хозяйства, дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках пролетарского государства.
В советский период хотя и издавались нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий. Как отмечается в издании "Энергопрогресс"3, состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.
Указ Президента РФ "О мерах по формированию федеральной контрактной системы" от 7 августа 1992 г. (далее - Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г.) и принятое в соответствии с Указом постановление Правительства РФ «О реализации Указа Президента РФ "О мерах
3 Рекомендации по организации и проведению торгов по закупке товаров, подготовке тендерной документации и контрактов на поставку оборудования и услуг. М. - СПб., 1995.
по формированию федеральной контрактной системы"» от 10 августа 1992 г. (далее - постановление Правительства РФ от 10 августа 1992 г.) стали первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственных закупок в постсоветской России.
Как отмечено в аннотации к Закону РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" от 28 мая 1992 г. (далее - Закон РФ от 28 мая 1992 г.), Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд.
Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1992 г. был урегулирован порядок осуществления закупок.
В целях создания условий для реализации Закона РФ от 28 мая 1992 г. принимается Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г.
Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом предписывалось учредить ОА "Росконтракт" и АО "Росхлебопро-дукт". Вышеуказанные организации должны были обеспечивать государственные закупки товаров общепромышленного применения и народного потребления, зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки.
Закон РФ от 28 мая 1992 г. и иные правовые акты, принятые в соответствии с вышеназванным Законом, не нашли широкого применения. Одной из причин их неэффективности явилось отсутствие четкого правового механизма. Кроме того, причиной, тормозившей применение данного Закона, послужило возложение обязанностей заключения государственных контрактов на министерства, которые в силу своих полномочий и функций не являлись участниками рынка.
Закон РФ от 28 мая 1992 г. действовал до момента вступления в силу Фед
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.