УДК 342.553
Законодательство субъектов Российской Федерации как источник муниципального права: проблемы разграничения компетенции
Е.А. Гринченко,
аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС
Россия, Саратов jamiliavelieva@yandex.ru
Рассматриваются проблемы разграничения правотворческих полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Несмотря на то что Конституция РФ относит муниципальное право к предметам совместного ведения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно жестко задает пределы самостоятельности регионального законодателя.
Ключевые слова: муниципальное право, источники муниципального права, федерализм, разграничение полномочий, местное самоуправление, опережающее нормотворчество.
Помимо федеральных законов муниципаль-но-правовые отношения могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации. Как известно, согласно ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции РФ это означает, что в данной сфере правового регулирования могут приниматься федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Иерархической «вершиной» регионального нормотворчества, в том числе в сфере местного самоуправления, являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Адыгея (принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики Адыгея 10.03.1995) содержит главу 6 «Местное самоуправление». В Уставе Самарской области от 18.12.2006 № 179-ГД местному самоуправлению посвящен раздел 3, который содержит четыре главы (13—16); в Уставе (Основном законе) Саратовской области от 02.06.2005 № 46-ЗСО — гл. 13 «Местное самоуправление в области». В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются «рамочно», т. е. в самом общем виде. При этом в специальной литературе отмечается, что «уставы российских муниципальных образований — чрезвычайно объемные правовые документы, которые, как правило, полностью дублируют федеральное (иногда — и региональное) законодательство, а также регулируют особенности реализации местного самоуправления в соот-
ветствующем муниципальном образовании с учетом местной специфики» [6, с. 87].
Более детально данная сфера общественных отношений регулируется в законах субъектов Российской Федерации. Ряд таких законов были приняты еще в период действия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В качестве примера можно привести Закон Магаданской области от 19.02.1996 № 4-ОЗ (ред. от 03.06.2010) «О местном самоуправлении в Магаданской области». Как отмечает С.А. Авакьян, после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) стало неясно, «нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или Закон 2003 года становится актом прямого действия» [1, с. 555]. В связи с принятием Закона № 131-ФЗ многие ученые отмечали: существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. И хотя субъекты Российской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. «Федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную» [4, с. 6].
Подобное положение дел детерминирует проблему так называемого «опережающего нормотворчества» субъектов Российской Федерации. Другими словами, вопрос заключается в том, могут ли субъекты принимать свои законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения при
отсутствии федерального закона, регулирующего соответствующие отношения? Исходя из буквальной формулировки конституционного текста, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. На этом основании некоторые ученые отвергали концепцию опережающего нормотворчества. Так, по мнению С.Л. Сергев-нина, «буквальное толкование рассматриваемой Конституции Российской Федерации не допускает "опережающего" нормотворчества субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенцию государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц, основаны на разрешительном принципе правового регулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам в отличие от граждан разрешено лишь то, что прямо предписано» [13, с. 96—97]. А.Н. Лебедев отмечал: используемое в ч. 2 Конституции РФ «словосочетание "принимаемые в соответствии с ними" (федеральными законами) обозначает и временную последовательность — сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованию с ним) иной правовой акт» [9, с. 140].
Нужно сказать, что такая точка зрения не выдержала испытание временем. С учетом глобального обновления законодательства, которое произошло в связи со сменой общественного строя, радикальной трансформации экономической основы государства федеральное законодательство весьма фрагментарно регулировало многие важнейшие сферы общественных отношений (например, землепользование). Эти лакуны стали заполняться посредством нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В конечном итоге данный вопрос не мог не стать предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
В постановлениях от 30.11.l995 «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы, утвержденного постановлением Калининградской областной думы от 8 июля 1994 года» [11], от 01.02.1996 «По делу о проверке конституционности ряда положений устава — основного закона Читинской области» [12] КС РФ прямо указал, что по смыслу (ч. 2) и (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. В постановлении от 30.04.1997 «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 "О порядке переноса срока выбо-
ров в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области"», где речь шла о реализации избирательных прав граждан, КС РФ констатировал наличие конституционной обязанности у законодателя субъекта Российской Федерации своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования своих органов законодательной власти, принимать свои избирательные законы в части, затрагивающей совместное с Российской Федерацией ведение, обеспечивая тем самым защиту конституционных, в том числе избирательных, прав граждан. Если же впоследствии будет принят федеральный акт, устанавливающий иное регулирование указанных отношений, то субъект Российской Федерации должен привести свои нормативные правовые акты в соответствие ему.
Таким образом, вопрос о легитимности опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации, казалось бы, получил однозначную оценку. Однако не следует забывать, что указанные решения КС РФ были приняты в условиях серьезного «дефицита» правового регулирования со стороны федерального центра. В этой связи некоторые ученые и сегодня негативно относятся к опережающему нормотворчеству региональных законодательных органов. Так, В.В. Лапаева отмечает: «На мой взгляд, нужна такая концепция толкования соответствующих конституционно-правовых положений, которая полностью исключила бы возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничила бы их законодательные полномочия лишь конкретизацией принятых федеральных законов» [8, с. 14]. Данная точка зрения имеет право на существование, однако следует отметить, что различные сферы, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, предполагают разное соотношение федерального и регионального регулирования. Как нам представляется, муниципальные отношения в этом смысле обладают значительной спецификой, поскольку их правовое регулирование в значительной степени связано с необходимостью учета сложившихся традиций, жизненного уклада местного населения. Как справедливо отмечает М.С. Шайхуллин, местное сообщество всегда жило по своим законам, которые государство не могло изменить, оно лишь подстраивалось под местные и традиционные формы реализации власти. Приоритетом местного самоуправления выступают
благо населения, его нужды, самобытность, традиции, обычаи и общественная жизнь. В этом и должна заключаться сущность местного самоуправления. Отправлять местную власть в условиях полного отсутствия исторических и иных местных традиций — значит, отправлять ту власть, которая существует в государствах с с авторитарным или тоталитарным политическим режимом [15].
В этой связи было бы целесообразно предоставить региональному законодателю более широкие возможности самостоятельного регулирования муниципально-правовых отношений. Между тем, на сегодняшний день такая возможность кажется весьма эфемерной. Так, согласно ст. 6 За
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.