ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru; сот. тел.: 8-903-594-61-11
Краткая аннотация: важным фактором обеспечения продовольственной безопасности, является правовое регулирование использования и охраны сельскохозяйственных угодий. Однако большая часть законодательных инициатив последнего времени направлена на завершение институционального перехода от плановой экономики и монополии государственной собственности на землю к рыночным земельным отношениям. Кроме того, ряд норм, принятых на рубеже XX-XXI вв. и обеспечивавших, такие рациональное использование и охрану к настоящему времени утратили силу. При этом законодательно занижена роль землеустройства. Неиспользование и застройку сельскохозяйственных угодий следовало бы отнести к рискам и угрозам обеспечения продовольственной безопасности.
The legal regulation of use and protection of agricultural land is an important factor in food security. However, most of the legislative initiatives recently focused on the completion of the institutional transition from a planned economy and the monopoly of state ownership of land to market land relations. In addition, a number of standards (adopted at the turn of XX-XXI centuries) which had provided the rational use and protection of land to date has lapsed. The role of land use planning is legally low. The non-use and development of agricultural land are the risks of food security.
Ключевые слова: земельное законодательство; продовольственная безопасность; рациональное использование и охрана земель; землеустройство.
Land legislation; food security; rational use and protection of lands; land use planning.
Рациональное использование пашни и других сельскохозяйственных угодий является важным фактором обеспечения продовольственной безопасности, импортозамещения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также ключевым направлением повышения конкурентоспособности нашей страны (с учетом того, что 8,9% мировой пашни находится в России). Наряду с экономическими, агрономическими и организационно-хозяйственными факторами существенную роль в организации рационального использования сельскохозяйственных угодий играет правовое регулирование использования и охраны земель.
Рассмотрим этот вопрос в трех аспектах: во-первых, текущее состояние земельного законодательства; во-вторых, степень урегули-рованности им вопросов охраны и организации
рационального использования земель; и, наконец, мера отражения указанных положений непосредственно в документах, определяющих состояние продовольственной безопасности, факторы и механизмы ее обеспечения.
Современное состояние отечественного земельного законодательства достаточно своеобразно. В его формировании и развитии можно выделить несколько этапов.
1. Советский период. Земельное законодательство, сформировавшееся в советский период, базировалось на исключительности государственной собственности на землю, полном ее исключении из гражданского оборота и опиралось, главным образом, на императивный метод правового регулирования.
2. Период начала аграрной и земельной реформ. Реформы начала 90-х гг. прошлого столетия (курс на приватизацию земли, ее
вовлечение в гражданский оборот, платность землепользования) обусловили существенное обновление данной правовой отрасли. Законы, принятые в 1990-1991 гг.1, обозначили цели, к которым стремилось государство в аграрно-земельной сфере (земельная реформа затрагивала почти исключительно сельскохозяйственную сферу, ее глубинной задачей было решение продовольственного вопроса2), зафиксировали многообразие форм собственности на землю, обеспечили осуществление перераспределения земель (расширение личных подворий крестьян, увеличение числа садовых участков и т.п. - главным образом за счет земель сельскохозяйственных предприятий). Указанными законами был заложен определенный баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере: земельные участки могли находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций), но при этом земля была провозглашена достоянием народов , прожи -вающих на соответствующей территории.
Впрочем, законодательные акты этого периода, провозгласив курс на рыночные земельные отношения в АПК и упразднив исключительность государственной собственности на землю, не предусматривали каких-либо механизмов, позволяющих приступить к массовой приватизации земель сельскохозяйственного назначения, не допускали они и свободного земельного оборота (исключение составляли лишь участки, предоставленные гражданам для ограниченных целей: ведение личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и т.п.).
3. Период массовой приватизации сельскохозяйственных угодий. Новый этап в развитии земельного законодательства начался в самом конце 1991 г. - с этого времени клю-
1 Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»; Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 (далее - ЗК РСФСР) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395; 1990. № 26. Ст. 324; 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 22. Ст. 768.
2 Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра, 1998. 448 с.
чевые положения дальнейшего проведения земельной реформы стали определяться указами Президента Российской Федерации и развивавшими их постановлениями Правительства3. Это нарушило принцип соподчиненности правовых актов по их юридической силе (и вызывало определенное сомнение в правомерности принимаемых решений), но позволило перейти от декларативного допущения частной земельной собственности к ее реальному возникновению, причем в значительных масштабах. Существенной земельно-правовой проблемой того периода было то, что указы Президента регулировали земельные права иначе, чем действовавший тогда Основной закон страны, который предусматривал мораторий на продажу земельных участков (кроме вышеперечисленных) - 10 лет для полученных в собственность бесплатно и 5 лет для приобретенных в собственность за пла-ту4. Данный этап продолжался на протяжении 1992-1993 гг.
Принятая на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации5 устранила вышеуказанные несоответствия - ее нормы (в первую очередь - ст. 9 и 36) не просто не воспроизвели мораторий на продажу земли, предусмотренный прежней Конституцией страны, они стали основой правового регулирования охраны земли и гражданского оборота земельных участков. Именно Конституция Российской Федерации установила нынешний баланс между частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере.
4. Период пробельности федерального земельного законодательства. При, безус-
3 Указы Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992; от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» // Росс. газ. 1992. 10 марта; от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Росс. вести. 1993. 29 октября; Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 1-2. Ст. 921; от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
4 Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России. Закон РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 55.
5 Опубл. Росс. газ. 2009. 21 января.
ловно, позитивной роли Конституции Российской Федерации для развития земельного законодательства, ее принятие стало началом и отчасти причиной совершенно нового этапа в развитии федерального земельного законодательства, характеризующегося его явной недостаточностью в условиях быстро меняющейся экономики аграрного землепользования. Это связано с тем, что согласно ч. 3 ст. 36 Основного закона страны условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Однако на протяжении середины и второй половины 90-х гг. новый Земельный кодекс (ключевые положения кодекса 1991 г. тогда же были признаны недействующими1) или другой федеральный закон не были приняты (даже нормы «земельной» главы Гражданского кодекса Российской Федерации - семнадцатой, принятой еще в 1994 г., все это время не вступали в силу2).
5. Период законодательной упорядоченности проблем, накопившихся в земельной сфере за 90-е гг. На рубеже ХХ-ХХ1 вв. были приняты новый (действующий сейчас) Земельный кодекс3 (далее - ЗК РФ), и целый ряд других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы
- 4 г^
в вопросах земельных отношений . В дальнейшем осуществлялось законодательное урегулирование отдельных вопросов, которые в 2000-2002 гг. были определены недостаточно четко5 либо потребность в законодательном урегулировании которых сформировалась позднее (формирование и учет единого земельно-имущественного комплекса, необходимость вы-
О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 // Росс. газ. 1994. 5 января.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Росс. газ. 1994. 8 декабря.
3 Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Росс. газ. 2001. 30 октября.
4 О государственном зем
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.