ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2009, № 7, с. 120-122
КРИТИКА И БИБЛИОГРАФИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. 992 с.
Среди учебной юридической литературы учебник "Административное право" под редакцией Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной, подготовленный коллективом кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Ку-тафина, занимает особое место. На сегодняшний день это едва ли не единственный учебник, в котором учтены самые последние изменения отечественного административного законодательства, новации реформы исполнительной власти и который имеет необычную и оригинальную структуру. Авторы учебника оправданно задержали его издание, дабы учесть последние изменения законодательства, которые произошли весной и летом 2008 г. Это один из факторов, благодаря которому данный учебник востребован.
Не менее важным достоинством является решение авторского коллектива в одном учебнике рассмотреть не только сущность и основные институты административного права, организацию государственного управления, но и основы административно-процессуального права, а также административное право в зарубежных государствах. Такая структура учебника вполне оправданна, поскольку дает представление о традиционных институтах административного права, современной организации государственного управления в Российской Федерации, административно-процессуальном регулировании общественных отношений, административно-правовой доктрине и законодательстве о государственном управлении зарубежных государств.
Административное право Российской Федерации как ключевая правовая отрасль всей правовой системы нашей страны обладает специфическими особенностями, связанными с ее содержанием и структурой, что требует особенного подхода к его изучению. Авторы учебника в части первой раскрывают сущность и основные институты данной отрасли права. Для административного права особенно важно определение сферы его действия, границ административно-правового регулирования. Ответы на эти ключевые вопросы содержатся в предисловии и гл. 1 "Введение в курс административного права", где проф. Л.Л. Поповым раскрываются современная доктрина административного права, общее понятие управления, в том числе государственного, содержательная характеристика исполнительной власти. Государственное управление, являясь одним из основных видов социального управления, обладает также присущими только ему признаками. Раскрывая его содержание, авторы акцентируют внимание на организующей роли государственного управления, без которой немыслимо упорядочение общественных отношений в публичной сфере. Такое упорядочение в современных условиях предполагает наличие особого механизма постоянного руководства всеми сферами экономической, социальной и административно-политической деятельности - исполнитель-
ной власти. В учебнике, исходя из конституционного разделения властей, раскрываются функциональные и организационные составляющие исполнительной власти. Их выделение позволило выявить, с одной стороны, основные виды управленческой деятельности и правовые формы их осуществления, с другой - специальные субъекты данной деятельности - органы исполнительной власти.
Изучение собственно административного права логично начинается с рассмотрения его предмета и метода (гл. 2). В учебнике определяется предмет данной отрасли российского права, к которому авторы обоснованно относят систему управленческих отношений (с. 33). Приведенная ими классификация этих отношений в зависимости от особенностей статуса их участников дает представление о многообразии управленческих отношений, регулируемых административным правом. Для административного права характерным является метод "власть-подчинение". Подчеркивая его приоритетность, авторы не исключают возможности и горизонтальных административно-правовых отношений, предопределяющих наличие таких методов, как взаимодействие, согласование, координация и др. Такой концептуальный подход отражает реальную деятельность органов исполнительной власти, использующих для достижения целей управления как жесткую, так и мягкую модель воздействия на объекты управления.
Интересным и содержательным является раздел, посвященный науке административного права (§ 6
гл. 2), которая определяется как совокупность научных представлений, знаний, теоретических положений об этой отрасли права. Представляется важным вывод авторов о прогностической роли науки административного права, вносящей значительный вклад в разработку научных принципов, концепций, прогнозов, направленных на совершенствование практического государственного управления. Приходится сожалеть, что многие наработки ученых-административистов не внедрены в управленческую практику, о чем свидетельствуют сбои в проводимой административной реформе.
Одним из важнейших для понимания сущности административного права является вопрос о том, как и с помощью каких средств право осуществляет свою функцию по регулированию общественных отношений. Несомненное достоинство учебника - гл. 3, посвященная механизму административно-правового регулирования. Не секрет, что в большинстве учебников по административному праву такой раздел отсутствует. При характеристике механизма административно-правового регулирования авторы обоснованно, с методологических позиций исходят из общетеоретической конструкции механизма правового регулирования, который представляет собой взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которых осуществляет-
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. УЧЕБНИК
121
ся правовое воздействие на те или иные отношения в обществе. Основной набор этих средств практически един для всех отраслей права, но каждая из них вносит специфику, определяемую предметом и методом регулирования. В учебнике определяется структура механизма административно-правового регулирования с учетом особенностей управленческих отношений и последовательно раскрывается понятие его составляющих: административно-правовых норм, административно-правовых отношений и др.
Раздел 2 части первой "Субъекты административного права" - один из наиболее обширных и это вполне оправданно, поскольку именно субъекты права являются носителями прав и обязанностей, на их поведение ориентировано правовое воздействие. В отличие от учебников прошлых лет, отдававших приоритет органам государственного управления, авторы характеристику субъектов административного права начинают с административно-правового статуса граждан. Такой подход базируется не только на многообразии административно-правовых отношений, субъектом которых выступает гражданин, но и на новой парадигме личности, признаваемой в соответствии с Конституцией РФ высшей ценностью. Именно демократизация на этой основе всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Следует отметить, что авторы, подчеркивая возросшую роль граждан в управленческих отношениях, обстоятельно раскрывают на основе анализа новейшего законодательства расширение их административной правоспособности, что выражается в повышении их роли в управлении, обращении к государственным органам, судебной защите их прав.
Традиционный раздел "Органы исполнительной власти в системе субъектов административного права" (гл. 5) получил новое звучание. Оно выражается прежде всего в том, что система этих государственных органов изложена в реформированном виде в соответствии с Указом Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12 мая 2008 г. Это дает возможность познакомить студентов с действующей административной системой России, компетенцией ее органов, перспективами совершенствования федеральных органов исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Последнее следует особо отметить, поскольку реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов Федерации, которые призваны обеспечить независимость и суверенитет России, необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого круга проблем развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права, на что обращено внимание в учебнике, в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено административное и административно-процессуальное законодательство.
Значительное внимание уделено административно-правовому статусу государственных служащих (гл. 6). Важность данной темы трудно переоценить, поскольку большинство выпускников юридических вузов будут выполнять государственно-служебные полномо-
чия, и знания о государственной службе, ее видах, статусе государственных служащих, их ответственности, в том числе за коррупционное поведение, которые они почерпнут из учебника, будут, несомненно, востребованы. Авторы дали обстоятельный анализ новейшего законодательства, регулирующего особенности различных видов государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной), порядок ее прохождения. Небезынтересна и характеристика особенностей прохождения государственной службы казачества. Подчеркнем: эти вопросы в учебной литературе ранее не были представлены.
Глава 7 посвящена вопросам административно-правового статуса предприятий, учреждений и организаций, занимающих важное место в системе субъектов административного права. Данные субъекты весьма многочисленны, и их статус имеет множество модификаций. По этой причине характеристике административно-правового статуса предприятий, учреждений и организаций авторы предварили классификацию указанных субъектов, что дало возможность выделить и раскрыть содержание типичных разновидностей статуса данных субъектов административного права. Особый интерес представляет анализ статуса коммерческих организаций, поскольку их учреждение и деятельность регулируются нормами не только административного, но и гражданского законодательства.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.