ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2013 ■ № 2
ОПЫТ ЗАРУБЕЖНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
М.В. КУРБАТОВА, К.С. САБЛИН
Администраторы развития в процессе модернизации экономики*
В статье на примере стран Запада и Востока анализируется роль государственного аппарата в процессах модернизации. Показано, как институциональная структура вообще и в особенности формирования корпуса чиновников предопределяют успех или провал модернизационных усилий.
Ключевые слова: государственная служба, чиновники, бюрократический аппарат, администрация развития, модернизация, западноевропейская модель развития, восточноазиатская модель развития.
The paper on bases of the West and the East, examines the role of state apparatus in the process of modernization. It is shown how the institutional structure of society, and in particular the formation of the corpus of officials determines the success or the failure of the modernization efforts.
Keywords: public service, government officials, bureaucrats, administration of development, modernization and development of the Western European model, Skye vostochnoaziat-development model.
Российской политической элитой в последние годы настойчиво ставятся задачи модернизации экономики и ее перевода на инновационный путь развития. Это связано с тем, что основным источником экономического развития стали технологические и организационные инновации, позволяющие обеспечивать устойчивость национальной экономики по отношению к колебаниям конъюнктуры мировых рынков товаров, услуг и сырья и повышать ее конкурентоспособность. В связи с этим важнейшей целью экономической политики государства становится активизация процесса генерирования и использования инноваций. Для достижения этой цели в разных странах, в том числе и в России, разрабатываются и реализуются институциональные проекты, направленные на стимулирование нововведений и модернизацию экономики. Одно из центральных мест среди данных проектов занимает формирование институтов развития. Важнейшую роль в их создании играют правительственные структуры, активно
* Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант № 12-32-01234-а2).
Кур б а то в а Маргарита Владимировна - доктор экономических наук, заведующая кафедрой экономической теории Кемеровского государственного университета.
С а блин Кирилл Сергеевич - старший преподаватель кафедры экономической теории Кемеровского государственного университета.
взаимодействующие с бизнесом. От эффективности их действия, а также от состава стимулов государственной бюрократии зависит успешность дальнейшего функционирования институтов развития.
На данную проблему обращают внимание исследователи, принадлежащие к ряду направлений современной общественной мысли. Первое из них - "экономика бюрократии", которая делает акцент на максимизации личной выгоды чиновниками, использующими для этого свое служебное положение в бюрократической иерархии (У. Нисканен, М. Олсон, Э. Крюгер и др.). Второе - концепция "государства развития", в которой раскрывается значимость для решения задач социально-экономического развития страны бюрократии, автономной от других групп интересов, и ее укорененности в существующих социальных структурах общества (А. Амсден, А. Ви-деман, М. Кастельс, Д. Кэнг, П. Эванс и др.). Цель нашей статьи - в раскрытии роли администраторов развития как особого типа чиновников в модернизации экономики и в выявлении значения способа организации бюрократического аппарата, задающего для них стимулы.
Государство развития и администраторы развития
Процесс модернизации экономики основывается на взаимодействии субъектов, заинтересованных в реализации институциональных реформ, основная цель которых состоит в структурных изменениях, способствующих экономическому росту. Центральным субъектом модернизации является государство, которое становится государством развития (developmental state). Государство развития - государство, стимулирующее экономический рост и обеспечивающее устойчивое экономическое развитие посредством производства общественных благ (например, создавая социально-инженерную инфраструктуру), субсидирования разработок новых технологий, инвестирования в НИОКР и в систему высшего профессионального образования [Кастельс, 2000, с. 183; Блок, 2004, с. 44-45]. Центральный вопрос для государства развития - принятие и обеспечение реализации модернизационного проекта, успешное осуществление которого находится в прямой зависимости от способности правящей группы использовать политическую волю и бюрократическую компетенцию в интересах всего общества, а не узких групп давления [Loriaux, 1999, p. 245]. Общими характеристиками государства развития являются:
- наличие у правящей группы долгосрочного интереса, заключающегося в ускорении экономического развития;
- ускорение экономического развития страны реализуется, как правило, посредством индустриализации;
- правящая группа определяет не только базовые политические, экономические и юридические правила, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов, но и стратегические направления экономического развития;
- выработанная правящей группой стратегия экономического развития реализуется рациональной ("веберианской") бюрократией [Bolesta, 2007, p. 109].
За каждой из этих характеристик стоит пласт проблем, связанных со свойствами экономической и политической элиты и уровнем ее консолидации, а также с характером представительства интересов разных групп населения и коллективными действиями по их отстаиванию, с особенностями политического процесса, с качеством государственного управления и т. п. Отдельно в этом перечне следует выделить проблему государственной бюрократии, ее особых интересов, а также организации бюрократических аппаратов и их взаимодействия с группами особых интересов. Это связано с тем, что государство является субъектом развития в лице чиновников как публичных акторов, способных создавать положительные стимулы для предпринимателей, поощряя производительное инвестирование ресурсов в развитие новых видов деятельности и освоение новых технологий, а также снижая возможные риски, возникающие в процессе инвестирования. В данном случае они выступают в роли администраторов развития [Чешков, 1979, с. 81], то есть как особый тип чиновников, спо-
собных ставить и решать задачи социально-экономического развития и выполняющих определенные функции в процессе формирования и функционирования институтов развития. В качестве таких администраторов развития выступают чиновники, работающие в государственных корпорациях и институтах развития федерального уровня а также чиновники, занимающие определенные должности в институтах развития регионального уровня, и в соответствующих департаментах, агентствах и ведомствах, ответственных за разработку и реализацию различных программ и проектов развития той или иной территории.
Администраторы развития - неотъемлемая, но особая часть бюрократического аппарата. Его параметры, анализируя роль Министерства международной торговли и промышленности в послевоенном японском "экономическом чуде", выделил Ч. Джонсон. Это относительно малый размер аппарата; выполнение функции "мозгового центра" ("think-tank"); четкое разграничение полномочий между администраторами развития; прямой доступ к бюджетным потокам и внебюджетным фондам [Johnson, 1982, p. 320]. Результативность деятельности администраторов развития зависит как от их особых интересов, так и от структуры стимулов, задаваемых организацией бюрократического аппарата. Как показывают исследования "экономики бюрократии", интересы чиновников имеют сложную структуру, включающую в себя:
- ориентацию на достижение общественной выгоды посредством производства общественных благ1;
- ориентацию на аккумулирование ресурсов и регулирование финансовых потоков, обеспечивающих возрастание экономической власти государственно-бюрократического аппарата в целом [Niskanen, 1968];
- ориентацию на получение дополнительного "дохода" (статусной ренты) как в денежной (вознаграждение, причитающееся администратору развития за лоббирование интересов узкой группы предпринимателей, взятка), так и в неденежной форме (повышение социального статуса, престижа, возможности для приращения человеческого и социального капитала и проч.).
В последнем случае важно отметить, что извлечение администраторами развития статусной ренты может создавать не только отрицательные, но и положительные стимулы для предпринимателей, проявляющих интерес к инновациям. Так, А. Видеман показал, как поиск статусной ренты может препятствовать экономическому развитию вследствие перераспределительной активности или, наоборот, стимулировать принятие решений, способствующих ускорению экономического развития страны. Он выделил коррупцию развития, которая в определенной мере способствовала экономическому развитию Японии, Южной Кореи и Тайваня [Wedeman, 2002, p. 45-55].
Соотношение составляющих целевой функции администраторов развития представляет собой неустойчивый баланс между их стремлением извлекать статусную ренту и улучшать свои личные возможности как частных акторов и их действиями в качестве публичных акторов по созданию благоприятных институциональных условий для разработки и реализации предпринимателями долгосрочных стратегий развития их бизнеса. В зависимости от сложившейся структуры интересов можно выделить два крайних типа администраторов развития.
Производящие администраторы развития ориентированы на достижение общественно значимой пользы, состоящей в производстве общественных и квазиобщественных благ. В качестве инструментов достижения поставленных целей они используют систему писаных правил. Как отмечает П. Эванс, "индивидуальная максимизация полезности чиновников должна реализовываться посредством использования преимущественно формальных бюрократических правил и процедур, а не через эксплуатацию личных возможностей, представленных невидимой рукой рынка" [Evans, 1989, p. 573]. Особое значение для производящих администраторов развития имеют формализованный способ отбора и карьерный рост на основе личных служебных заслуг
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.