ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2011, № 7, с. 5-13
АКТ О НАЗНАЧЕНИИ НА ДОЛЖНОСТЬ КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ СЛУЖЕБНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
© 2011 г. Сергей Евгеньевич Чаннов1
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы возникновения служебных правоотношений на примере государственной гражданской службы. На основании анализа нормативных документов и правовой доктрины автор делает вывод, что наиболее важным основанием возникновения служебных правоотношений является акт о назначении на должность.
Annotation: in the article the questions of appearance service law relation on the example of the state civil service is considered. On the basement of the analyses of the normative papers and legal doctrine, the auther comes to the conclusion, that the most famous basement for appearance service law relation is the act about the designation on a position.
Ключевые слова: акт о назначении на должность, государственная гражданская служба, нормативные документы, правовая доктрина.
Key words: the act about the designation on a position, the state civil service is considered, the normative papers, legal doctrine.
Одним из наиболее дискуссионных вопросов в науке трудового и административного права является вопрос о том, на основании чего - простого юридического факта или сложного фактического состава - возникают служебные правоотношения.
Некоторые специалисты считают, что единственное основание возникновения трудового правоотношения на государственной службе -трудовой договор2. Акт назначения в рамках данного подхода есть возникновение административного правоотношения, в содержание которого включаются полномочия и обязанности государственного служащего, реализуемые в отношениях с третьими лицами3.
Представители науки административного права, напротив, исходят из того, что основанием возникновения государственно-служебных отношений является акт государственного органа
1 Заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов), доктор юридических наук (Тел.: (8452) 33-92-55).
2 Эта позиция была высказана до замены трудовых договоров у государственных гражданских служащих на служебные контракты. Однако с точки зрения принципиального соотношения договора и административного акта как оснований возникновения служебных правоотношений сохраняет свое значение и сегодня.
3 См.: Холодова Е. В. Правовое регулирование труда государственных служащих. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 91, 92.
(государственного должностного лица) о назначении гражданина на должность государственной службы. Так, А.Б. Агапов полагает, что государственно-служебные отношения возникают в момент издания приказа по государственному органу о назначении гражданина на государственную должность государственной службы4. По мнению А.П. Алехина, государственно-служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица)5. А.А. Гришковец отмечает, что отношения на гражданской службе императивны. Эти отношения возникают между гражданином и государством только после издания уполномоченным органом локального правового акта установленной формы: обычно это приказ или распоряжение6.
Наконец, большинство ученых, рассматривающих отношения государственной и муниципальной службы как разновидность трудовых правоотношений, указывают, что основанием их возникновения является сложный (фактический) юридический состав, включающий в себя в качестве составных элементов акт о назначении на должность и служебный контракт (трудовой
4 См.: Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004. С. 165.
5 См.: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 157.
6 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 53.
договор) с государственным (муниципальным) служащим. Причем более важный для возникновения правоотношения - последний7.
Для рассмотрения данного вопроса, по нашему мнению, необходимо сравнить порядок возникновения служебного правоотношения и схожего с ним (но не тождественного) трудового правоотношения.
В теории трудового права общепризнано, что трудовой договор является "обязательным основанием возникновения трудового правоотношения и может быть как самостоятельным право-образующим фактом, так и элементом сложного юридического состава"8. "Иными словами, в том случае, если в основе возникновения трудового отношения лежит трудовой договор, он, соответственно, оформляет его, благодаря чему последнее становится трудовым правоотношением"9.
Трудовой кодекс РФ при этом закрепляет, что прием на работу оформляется приказом (распоряжением) работодателя, изданным на основании заключенного трудового договора. Содержание приказа (распоряжения) работодателя должно соответствовать условиям заключенного трудового договора (ст. 68). Таким образом, возникновение трудового правоотношения связано именно с заключением трудового договора. Приказ (распоряжение) же о приеме на работу имеет значение технической детали, фиксирующей возникновение данного правоотношения.
Возникновение служебных (в частности, государственно-служебных) отношений основывается не на одном, а на нескольких последовательно совершаемых действиях: вначале проводится конкурс (в определенных случаях возможно и внеконкурсное замещение должности), затем издается акт о назначении гражданина на долж-
7 См., например: Кеник К.И. Основания возникновения трудовых отношений с участием государственных служащих // Правовое регулирование труда в современной России: общие положения, отраслевые институты, эффективность реализации права / Отв. ред. В.А. Абалдуев. Саратов, 2007. С. 171; Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики // Трудовое право. 2006. № 5; Чи-канова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал росс. права. 2005. № 4; Зайцева Г. Служебный контракт в свете меняющегося законодательства // Бизнес-адвокат. 2005. № 15; Афанасьев А.В. Правовое регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел. Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 10 и др.
8 Бондаренко Э.Н. Основания возникновения трудовых правоотношений. Дисс. ... доктора юрид. наук. М., 2004. С. 113, 114.
9 Трудовое право России. Учебник / Под ред. С.П. Маврина,
Е.Б. Хохлова. М., 2002. С. 260, 261.
ность государственной службы, и лишь после этого заключается служебный контракт10. Исходя из этого, последний никак не может (по аналогии с трудовым договором) являться единственным основанием возникновения государственно-служебного правоотношения.
Именно это позволяет большинству представителей науки трудового права сделать вывод о том, что основанием возникновения государственно-служебных отношений является сложный фактический (юридический) состав. Так, Л.А. Чикано-ва аргументирует это следующим образом: "Акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), т.е. необходим сложный юридический состав... Согласно ст. 13 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом"11.
На первый взгляд, данная модель возникновения служебных правоотношений выглядит внутренне непротиворечиво и позволяет конституировать правоотношения государственной и муниципальной службы в рамках трудовой концепции. Однако более детальный анализ законодательства показывает ошибочность изложенного подхода. Для обоснования этого представляется необходимым обратиться непосредственно к положениям Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и выяснить, с каким конкретно юридическим фактом законодатель связывает возникновение государственно-служебных отношений.
В соответствии с ч. 1 ст. 22 указанного Закона "поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей". Как видно из приведенной нормы, поступление на гражданскую службу связывается с результатами конкурса, но организационно эти процедуры друг от друга отделены. Кроме того, ст. 22 устанавливает
10 В данном случае мы рассматриваем возникновение служебных правоотношений на государственной гражданской службе, так как в настоящее время реформа, намеченная в Концепции реформирования государственной службы, нашла свое законодательное закрепление только здесь.
11 Чиканова Л.А. Указ. соч.
перечень случаев, когда поступление на государственную гражданскую службу допускается во внеконкурсном порядке. Следовательно, результаты конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или на зачисление в кадровый резерв хотя и являются обязательными для представителя нанимателя, сами по себе не становятся предпосылкой возникновения служебных отношений.
В случае замещения должности государственной гражданской службы по конкурсу он становится лишь первой частью сложного фактического состава, являющегося основанием возникновения служебного правоотношения. Поэтому вполне уместно сделать вывод, что служебные правоотношения (по крайней мере применительно к гражданской службе) могут возникать на основании либо сложных фактических составов (при замещении должности по конкурсу), либо простых юридических фактов (при внеконкурсном замещении должности).
Таким образом, непосредственно момент возникновения служебного правоотношения увязывается законодателем либо с изданием акта о назначении на должность, либо с заключением служебного контракта. Чтобы выяснить, какой же юридический факт является определя
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.