ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2009, № 12, с. 15-24
АКТУАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА ДНЯ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
© 2009 г. М.В. Костенников2, А.В. Куракин3
Уровень коррупции в системе государственной службы в последние годы возрос настолько, что приобрел политический характер и стал весьма серьезной угрозой национальной безопасности. Не случайно Президент РФ Д.А. Медведев при вступлении в должность поставил борьбу с коррупцией на приоритетное место в своей деятельности. "...Для свободного демократического и справедливого общества враг номер один" - это коррупция, отметил Президент4.
Коррупция наряду с бюрократизмом при сочетании с низким уровнем нравственности многих представителей государственного аппарата деформирует, по сути, провозглашаемую государственную политику и законодательную базу государственной службы. Низкое качество организации деятельности административных органов, сложившийся в них социально-психологический микроклимат, стиль функционирования, круговая порука и т.д. приводят к тому, что вместо пресечения коррупции такие органы сами оказываются высококоррумпированными. Как констатирует В.В. Лунеев, "коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее -повседневной практикой"5.
О масштабе коррупции, например в сфере внутренних дел, в определенной степени могут свидетельствовать следующие данные. Так, в 2007 г., по данным Департамента собственной безопасности МВД России, к различным видам ответственности было привлечено 44 тыс. сотрудников органов внутренних дел. В отношении 4.3 тыс. сотрудни-
1 Статья выполнена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".
2 Профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
3 Доцент Московского университета МВД России, доктор юридических наук, член-корреспондент РАЕН.
4 См.: Росс. газ. 2008. 6 нояб.
5 Лунеев В.В. Коррупция в России // Гос. и право. 2007.
№ 11. С. 20.
ков возбуждались уголовные дела; 535 из них -в отношении руководства органов внутренних дел и миграционной службы различного ранга; раскрыто свыше 3 тыс. преступлений коррупционной направленности, совершенных сотрудниками органов внутренних дел. С заявлениями и жалобами на неправомерные действия сотрудников милиции в подразделения собственной безопасности обратились около 27 тыс. граждан. По результатам рассмотрения жалоб к дисциплинарной ответственности привлечены свыше 10 тыс. сотрудников, более 1.5 тыс. уволены из органов внутренних дел6. В Департаменте собственной безопасности МВД России констатируют, что с 2005 по 2008 г. число руководителей органов внутренних дел различного ранга, задержанных за всевозможные нарушения закона, выросло в 10 раз. Согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ, в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом (работники прокуратуры, судьи, депутаты)7.
В этой связи вполне обоснованно то, что о проблеме коррупции говорится давно и много. В настоящее время подготовлен и реализуется Национальный план противодействия коррупции8, согласно которому принят Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г.9. Субъектами РФ принимаются долгосрочные программы противодействия коррупции. В частности, в Московской области утверждена целевая программа "Противодействие коррупции в Московской области на 2009-2011 годы".
На различных уровнях органов государственной власти создаются консультативные и орга-
6 См.: Служить не по лжи // Коммерсантъ. 2008. 6 июня.
7 См.: Коррупция по списку // Росс. газ. 2008. 8 авг.
8 См.: Росс. газ. 2008. 5 авг.
9 См.: Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228.
низационные структуры по противодействию коррупции, а в органах исполнительной власти определяются должности, в наибольшей степени подверженные коррупции, в правоохранительных службах совершенствуется и укрепляется работа подразделений собственной безопасности.
Усилия, предпринимаемые государством в деле противодействия коррупции в системе государственной службы, вполне оправданны. Коррупция представляет серьезную угрозу деятельности публичной власти на основе закона, подрывая доверие населения к институтам государства, порождая правовой нигилизм. В системе гражданской, военной и правоохранительной службы коррупция сегодня создает реальную угрозу безопасности Российского государства. Как отмечает А. Г. Хабибуллин, "коррупция является своего рода индикатором состояния безопасности общества"10. На различных уровнях системы государственной службы коррупция формирует почву для совершения террористических актов, развития экстремизма, способствует легализации доходов, полученных противоправным путем. Все эти и ряд других проблем, порождаемых коррупцией, самым непосредственным образом угрожают безопасности личности, общества и государства. Коррупцией также существенно замедляется построение в Российской Федерации гражданского общества.
В настоящее время коррупция бросает вызов государству, которое уже не может бездействовать и просто созерцать, как коррупция захватывает все новые и новые рубежи.
Однако представляется очевидным, что для эффективной деятельности по противодействию коррупции в системе государственной службы РФ в настоящее время необходимо определить причины возникновения и развития коррупции, если угодно, ее генезис.
Причины коррупции в системе государственной службы РФ весьма разнообразны. Согласно проведенному в 2007 г. Институтом социологии РАН исследованию причины коррупции, по мнению населения Российской Федерации, следующие: жадность и аморальность чиновников и бизнесменов - 70.1% респондентов; неэффективность государства и несовершенство законов - 63.3%; низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм - 37.2%; клановость и семейственность в системе государственной службы - 33.9%; право-
10 См.: Хабибуллин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал росс. права. 2007. № 2. С. 45.
вая неграмотность государственных служащих -13.7%. 4.2% респондентов затруднились ответить о причинах коррупции и лишь 1.1% назвали иные причины коррупции. Интересно отметить, что явным злом коррупцию считают лишь 2.5% опрошенных граждан11.
Представляется, что основные причины масштабной коррупции в системе государственной службы состоят в непоследовательности административных преобразований, а также зачастую в бессмысленном, непрерывном реформировании государственной службы; в неэффективности использования кадров в системе государственной службы; низком профессиональном уровне многих (в том числе высокопоставленных) государственных служащих; отсутствии четких границ персональной ответственности государственных служащих; неэффективности использования административных процедур, обусловленных режимом прохождения государственной службы. Кроме того, коррупцию в системе государственной службы провоцирует и отсутствие должных механизмов карьерного роста государственного служащего; низкий уровень оплаты труда большинства государственных служащих; отсутствие конкурсов и альтернативы при назначении на ответственные должности государственной службы, наиболее уязвимые коррупцией; отсутствие эффективных механизмов юридической ответственности в административно-правовой сфере деятельности государственного служащего; дублирование функций различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях; отсутствие разграничений компетенции на федеральном и на уровне субъектов Федерации в механизме реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в структуре государственной службы; низкий уровень системности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы; политическая целесообразность и конъюнктура в деле противодействия коррупции в системе государственной службы РФ.
Названные причины, на наш взгляд, в наибольшей степени способствуют росту и развитию коррупции в системе государственной службы РФ. Установив причины коррупции, можно выстроить механизм воздействия на нее и минимизировать коррупцию до уровня, который не будет представлять большой общественной опасности.
11 См.: Подкупающая откровенность: социологи выяснили, что думают российские граждане о причинах коррупции и способах борьбы с ней // Росс. газ. 2008. 6 июня.
Известно, что коррупция в системе государственной службы как социальное явление не ново. Исследуемое явление присутствует в той или иной мере в любом обществе, при любом политическом или экономическом режиме - коррупция в различных формах существовала еще в древних цивилизациях. В свое время с коррупцией как глобальной опасностью столкнулся целый ряд индустриально развитых зарубежных государств. Снижение уровня коррупции в сфере публичного управления способствовало экономическому развитию, а также росту благосостояния общества таких государств. И сегодня во многих странах (Швеция, Дания, Финляндия, Швейцария, Италия, Германия, Великобритания, Канада, Япония, США) имеют место существенные успехи в деле противодействия коррупции. Отмечаются также определенные успехи во многих государствах Юго-Восточной Азии и в странах Балтии.
Необходимо подчеркнуть, что зарубежные государства, которые добились положительных результатов в деле противодействия коррупции, на протяжении многих лет создавали соответствующие правовые средства для этого. Как правило, успех в деле противодействия коррупции достигается при комплексном применении различных правовых средств, таких как конституционные, международно-правовые, уголовно-правовые, информационные и др. Иначе говоря, антикоррупционные предписания должны содержаться в законодательстве различной отраслевой принадлежности, а использование всей совокупности правовых средств вносит существенный вклад в дело противодействия коррупции в системе государственной службы. Учитывая вышеизложенное, зарубежны
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.