ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2009, № 5, с. 42-47
ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
АНАЛИЗ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ (ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ)
© 2009 г. А. А. Транин1
На Земле живет около пяти тысяч народностей, ведущих племенной образ жизни и занимающихся традиционным природопользованием. Их общее население составляет около 300 млн. человек. В настоящее время они населяют и идентифицируют для себя как свои коренные земли по крайней мере 20% всей земной поверхности. Территории, на которых коренные народы занимаются охотой, рыболовством и скотоводством, потенциально могут служить базой для традиционного природопользования.
Поэтому в ряде многонациональных и многоконфессиональных стран (в число которых входит Россия) имеется ряд специфических проблем взаимодействия с местным коренным населением по поводу сохранения традиционного образа жизни и традиционного природопользования, а также создания особых условий при разрешении возможных конфликтов между коренными народами и природоохранными интересами государства.
Жизнеобеспечение этих народов напрямую зависит от состояния природных ресурсов и территорий, не затронутых промышленным освоением. В этой связи весьма актуальной и перспективной является воплощение и развитие идеи взаимовыгодного сочетания системы охраняемых территорий и интересов коренных малочисленных народов в столь гуманной и важной политической задаче общепланетарного уровня как выживание коренных малочисленных народов, поднимает ее социальный статус и престиж, делает ее равноправным партнером в социуме на всех уровнях как компонента устойчивого развития общества.
В настоящее время в Российской Федерации проживают 40 коренных малочисленных народов общей численностью около 270 тыс. человек.
Проблемы восстановления и поддержания при-родо-ресурсного потенциала и системы регулирования его использования, проблемы хозяйственного развития территорий проживания коренных малочисленных народов, проблемы занятости и соци-
1 Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
ального развития в сочетании с традиционным укладом жизни составляют единый взаимосвязанный комплекс задач. Важным условием их решения является обеспечение устойчивого социально-экономического развития этих территорий без ущемления прав и свобод проживающих на них народов.
На сегодня весьма актуальной становится проблема сохранения культур, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных этносов и их самих, что в эпоху глобализации, пожалуй, одна из самых болезненных.
Достаточно серьезно она стоит и для коренных малочисленных народов России. С одной стороны, весьма интенсивно развивается законодательная база, гипотетически декларируя возможность сохранения традиционного образа жизни и традиционного природопользования этих народов, тратятся немалые средства, чтобы поддержать традиционные для этих народов виды деятельности (оленеводство, рыбный и пушной промыслы, национальные ремесла и т.п.). С другой - пока нереально запретить развиваться топливно-энергетическим компаниям и другим недропользователям, которые являются главными "поставщиками" валюты в бюджет, но при этом вытесняют аборигенов с мест, где на протяжении столетий те вели привычный образ жизни и хозяйствования, формировали свои материальные и духовные культуры.
Законодательные акты федерального и регионального уровня, которые приняты за последние годы, к сожалению, пока не могут работать в полной мере. Отсутствие подзаконных нормативно-правовых актов препятствует реализации коренными народами своих прав, закрепленных в Конституции РФ и в соответствующих федеральных законах.
Так, при отсутствии Положения о территориях традиционного природопользования (далее - ТТП) федерального значения, которое должно быть утверждено Правительством РФ, коренные малочисленные народы не могут реализовать свое право на образование ТТП, гарантированное Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока" от 7 мая 2001 г. До сих пор не утвержден Правительством РФ Перечень районов проживания этих народов и Перечень территорий традиционного природопользования.
Первое определение традиционного природопользования в федеральном законодательстве дано в 1996 г. в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования социально-экономи-
з
ческого развития Севера Российской Федерации: "Традиционное природопользование - исторически сложившиеся способы освоения окружающей природной среды на основе долговременного, экологически сбалансированного пользования, главным образом, возобновляемыми природными ресурсами без подрыва способности к устойчивому воспроизводству и снижения разнообразия природных ресурсов".
Понятие "территории традиционного природопользования" впервые упоминается в Указе Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" от 22 апреля 1992 г.4, согласно которому необходимо "определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; определить границы территорий для традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера с целью обеспечения неистощительно-го природопользования".
Эти нормативные акты указывали на то, что ТТП рассматривались одновременно как основа жизнеобеспечения коренных малочисленных народов и как территории с особым режимом использования и охраны природных ресурсов, направленным на сохранение биоразнообразия.
Дальнейшее развитие ТТП получили в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. (далее - ООПТ), где они включены в разделы, определяющие режим ООПТ, дающие возможность использования определенных частей ООПТ, организуемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, для традиционной хозяйственной деятельности.
Этот подход к ТТП был развит в Федеральном законе "О территориях традиционного природо-
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. < 20. Ст. 1972.
3 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г.
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. < 18. Ст. 1009.
пользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 7 мая 2001 г., где в ст. 4 прямо указано, что одной из целей образования ТТП является "сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия".
За эти годы достаточно активно развивалось региональное законодательство. Были приняты законы о семейно-родовых общинах, семейно-родовых угодьях. Однако, к сожалению, в региональных законодательных актах о территориях традиционного природопользования природоохранной составляющей при определении статуса ТТП уделялось мало внимания. Земли коренных народов рассматривались прежде всего как территории для ведения традиционной хозяйственной деятельности, соответственно, в этих актах не было норм, направленных на охрану биологического разнообразия данных земель с участием самих коренных народов, или эти нормы были недостаточны. Это сразу сказалось на практике. Многие так называемые родовые угодья или их части различными способами ушли под промышленное освоение ресурсов недр.
Опыт последнего десятилетия показал, что, к сожалению, природоохранный компонент образования и развития территорий традиционного природопользования на региональном уровне недооценивается и нужна государственная стратегия как в образовании ТТП, так и в использовании и охране природных ресурсов этих территорий.
Как правило, это - наиболее девственные участки, не разрушенные индустриальной цивилизацией и поэтому имеющие наиболее высокую природную ценность.
Вместе с тем, с одной стороны, территории традиционного проживания и традиционного природопользования коренных народов часто совпадают или пересекаются с существующими или организуемыми особо охраняемыми территориями, с другой - в России эти территории (ТТП) часто совпадают с зонами разрабатываемых и разведанных ресурсов недр.
Современная ситуация требует создания предпосылок превращения коренных малочисленных народов в реальных субъектов экономических и социальных отношений, в связи с чем следует создать такой механизм, который бы обеспечил непосредственное участие самих народов в выработке, принятии и реализации решений, определяющих их настоящее и будущее.
Однако в настоящее время при достаточном общественном, научном внимании к вопросу о защите территорий традиционного природопользования, особо охраняемых природных территорий, происходит процесс стагнации и деградации в законодательных решениях. Так, упразднено "Положение о статусе родового угодья в Ханты-Мансийском автономном округе"; понятие "родовое угодье" ис-
чезает из научного и прикладного лексикона; многие родовые угодья потеряли своих хозяев и не обрели новых; желающие вернуться в свою исконную среду не имеют такой возможности. Подобная ситуация складывается и в других регионах России.
Озабоченность сложившейся ситуацией подвигла Правительство РФ к разработке и принятию Концепции федеральной целевой программы о состоянии и перспективах экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2007 г.5 В процессе реализации Программы предполагается сформулировать необходимые условия для сбалансированного и устойчивого развития территорий проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, создать условия, способствующие преодолению противоречий между традиционными отраслями хозяйствования и пр
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.