УДК 332.2.02
ЧЕТВЕРТЬ ВЕКА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ: НАМЕРЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ
В.Н. ХЛЫСТУН, академик РАН, доктор экономических наук, профессор
(Государственный университет по землеустройству)
23 ноября текущего года исполняется 25 лет со дня принятия закона РСФСР «О земельной реформе», положившего начало земельным преобразованиям в Российской Федерации.Как руководителю группы разработчиков этого законопроекта автору настоящей статьи довелось представлять его на заседании Верховного Совета РСФСР с последовательным обсуждением отдельно каждой статьи. Вспоминая сейчас атмосферу этого заседания, нельзя не отметить огромный энтузиазм депутатов и почти всеобщее ликование после его принятия абсолютным большинством членов Совета.
Предварительно закон поддержали 6 комитетов, особенно активную поддержку выразило большинство членов аграрного комитета, в состав которого более чем на 75% входили депутаты - руководители сельскохозяйственных предприятий и объединений и ученые-аграрники. Российское крестьянство ждало перемен и очень надеялось, что земельная реформа станет сильным рычагом подъема АПК и решения множества накопившихся социальных и экономических проблем села.
Первая статья закона установила, что земельная реформа имеет главной целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. Второй статьей в России вводились две формы собственности на землю - государственная и частная, при этом частная могла реализоваться в виде индивидуальной и коллективно-долевой.
Этот короткий закон (всего 17 статей) и принятый вслед за ним Земельный кодекс РСФСР положили начало коренному переустройству земельных отношений в стране, при этом они не предусматривали форсирования или какого-либо принуждения к его реализации. Для проведения реформы был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем в ста-
тусе министерства), на который была возложена вся полнота прав и ответственности не только за проведение преобразований, но и за организацию рационального использования и охрану земельных ресурсов республики. Статьей 1 закона на Госкомзем были возложены землеустроительная, организационная, контрольная, консультативная функции и все основное содержание деятельности по регулированию земельных отношений во всех отраслях экономики. Такая концентрация полномочий позволила созданной в очень короткое время системе сформировать и в полном объеме реализовать программу земельной реформы на первый год ее реализации. Следует отметить, что это была чуть ли не единственная государственная программа, выполненная в полном объеме.
За первое полугодие 1991 года было создано свыше 26 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и свыше 900 малых сельскохозяйственных кооперативов, которым передано в собственность или пожизненное наследуемое владение свыше 1 млн га сельскохозяйственных угодий, в 62 регионах республики созданы школы подготовки фермеров, более 400 молодых фермеров направлены на стажировку в 12 зарубежных стран. Городским жителям было выделено 3,1 млн садовых и 6,5 млн огородных участков общей площадью 960 тыс. га. Свыше 450 тыс. га было выделено для расширения приусадебных участков сельских жителей и для индивидуального жилищного строительства, около 1,5 тысяч сельхозпредприятий провели добровольную реорганизацию в акционерную, кооперативную и другие новые формы хозяйствования. На всей территории РСФСР проведено установление границ сельских поселений с передачей их территорий в ведение местных Советов народных депутатов.
Успешность первого этапа реформы во многом определялась деятельностью региональных органов власти и созданных в их составе структурных подразделений Госкомзема РСФСР. Во всех республиках, областях и районах в течение 3 месяцев были созданы комитеты по управлению земельными ресурсами, при этом численность работающих в их составе специалистов уже к концу 1990 года составила 14 тысяч человек (без сотрудников Гипроземов)против 2400 человек на 1 июля 1990 г. Для решения проблемы нехватки специалистов уже в 1991 году в 1,5 раза был увеличен прием на землеустроительные факультеты, открыты 4 новых факультета в вузах и 12 новых отделений в техникумах, открыто 10 новых факультетов повышения квалификации, в ряде вузов организована профильная подготовка юристов, специализирующихся на земельном праве, открыт юридиче-
Наличие сельскохозяйственных угодий в различных формах хозяйствования
Формы хозяйствования Площадь, млн га Доля, %
Хозяйственные общества и товарищества 58,8 30,8
Производственные кооперативы 47,1 24,8
ГУПы и МУПы 6,6 3,4
Иные предприятия 6,9 3,6
Итого 119,7 62,7
Крестьянские (фермерские) хозяйства 22,5 11,8
Индивидуальные предприниматели (не КФХ) 2,2 1,2
Итого 24,7 13,0
Личные подсобные хозяйства 7,1 3,7
Другие граждане* 39,4 20,6
Итого 46,5 24,3
Всего 190,9 100
*Включая северное оленеводство 24,4 млн га.
Источник: составлено по данным Российского центра государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения «Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2013 г - Стр. 315-342. Сайт Ь|Нр:/го8адго!апС.ш/
ский факультет в Государственном университете по землеустройству.
Характерной чертой этого этапа была активная информационная поддержка земельной реформы, в которую заинтересованно включились тогда еще государственные телевидение, радио и печатные средства информации. Позитивно на ход реформы влияло повышенное внимание к ней со стороны Верховного Совета и Правительства РСФСР. Особенно следует отметить постоянную заботу и поддержку деятельности Госкомзема со стороны Председателя Правительства И.С. Силаева. О внимательном отношении к земельным проблемам в тот период говорит и тот факт, что Председатель Госкомзема входил в состав Президиума Правительства РСФСР
Было и немало трудностей, ошибок и недостатков, но в целом начало земельных преобразований было несомненно позитивным. Однако ситуация существенно изменилась после событий августа 1991 года и формирования нового состава Правительства Российской Федерации. Радикалы в его составе и их влиятельные консультанты настояли на радикализации и ускорении земельной и аграрной реформы, при этом понизив статус земельных органов и резко сократив их поддержку. Конец 1991 - начало 1992 годов стали периодом выработки компромисса между Минсельхозом РФ и экономическим блоком Правительства, результатом которого явилось существенное «переформатирование» идеологии земельной реформы с ее ориентацией на ускоренную реорганизацию колхозов и совхозов в новые формы хозяйствования - но это тема уже для другой статьи. В рамках же этой публикации поставлена цель провести сравнительный анализ намерений в проведении земельной реформы в самом ее начале и результатов преобразований на сегодняшний день.
По духу и букве принятого 25 лет назад закона цели земельной реформы формулировались следующим образом:
1. Демонополизация государства в сфере земельных отношений, введение многообразия форм собственности и форм хозяйствования на земле;
2. Формирование справедливых и равных условий для всех категорий граждан и юридических лиц для приобретения и организации использования земельных участков;
3. Формирование цивилизованного земельного рынка, обеспечивающего оборот земельных участков в целях удовлетворения общественных и частных потребностей и повышение эффективности их использования;
4. Превращение земельных участков в активы и инструменты привлечения инвестиций;
5. Создание условий для повышения эффективности использования и воспроизводства продуктивности земельных ресурсов страны.
Определяя уровень их достижения, следует констатировать, что ни одна из поставленных целей не достигнута в полном объеме. Ряд задач, вытекающих из них, был решен достаточно успешно, но большинство проблем земельных отношений до сих пор остаются или в стадии разрешения, или, напротив, за период реформ усугубились.
Первая из названных целей, на первый взгляд, в основном достигнута - реально функционируют различные формы собственности (частная, государственная, смешанная, муниципальная и др.) на землю и формы хозяйствования (хозяйственные общества, унитарные предприятия, производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и др.). Хотя анализ современной ситуации свидетельствует, что оптимальное соотношение в этом многообразии еще не достигнуто, так как доля государственной и муниципальной собственности по всем категориям земель, и прежде всего по землям сельскохозяйственного назначения, остается подавляющей. По состоянию на 1 января 2013 года из 386,1 млн га земель этой категории 257,8 млн га (66,8%) остаются в государственной и муниципальной собственности, только 14 млн га (3,6%) принадлежит юридическим лицам и 114,3 млн га (29,6%) - гражданам.
Такое соотношение само по себе не является крайне негативным. Но если иметь в виду, что управление государственными и муниципальными землями организовано абсолютно плохо, о чем говорит хотя бы такой показатель, как доля отгра-
Землепользование в различных формах хозяйствования по видам собственности
(зарегистрированные сделки)
Формы хозяйствования Всего, млн га Собственность
граждан юридических лиц общая долевая государственная и муниципальная
всего в пользовании в аренде
Корпоративные предприятия 137,3 0,1 10,6 69,2 68,2 57,4 26,4 31,0
То же, в % 100% 0,1 7,7 50,4 49,7 42,4 19,2 23,2
КФХ 22,8 5,1 1,8 7,0 6,4 8,9 0,5 8,4
То же, в % 100% 22,4 7,9 30,7 28,1 39,0 2,2 36,8
Источник: составлено по данным Российского центра государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения земельного фонда Российской Федерации за 1 января 2013 г. Стр. 481. - Сайт Ь|Нр:/го8адго!апС.ш/.
ниченных и поставленных на учет участков (для земель в собственности Российской Федерации она составляет 8,5%, в собственности субъектов РФ - 8,0%, а муниципальных образований - 4,6%), то нужно признать явную негативность такой ситуации. Это
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.