Конституционное и муниципальное право
ДОРОЖНЫЕ КАРТЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
ГЛУШКО Елена Константиновна,
профессор Национального исследовательского университета Высшая школа экономики. E-mail: glu_aw@mail.ru
Краткая аннотация: в статье исследованы вопросы, связанные с использованием дорожных карт в государственном управлении. Анализируется их структура, целевые показатели и содержание. Обращено внимание на проблемы, которые возникли в процессе реализации дорожных карт, оформленных распоряжениями Правительства РФ.
The article examines the issues related to the use of road maps in the State Government. It's examined the structure, goals and content. It's drawn attention to the problems which have arisen in the implementation of the road maps issued orders of the Russian Government.
Ключевые слова: форсайт; дорожная карта; дорожное картирование; распоряжение Правительства РФ; целевой индикатор; план мероприятий.
Forsyth; the road map; road mapping; Russian Federation Government Decree; the target indicator; plan of activities.
В сфере государственного управления дорожные карты активно используются с 2012 г. По состоянию на июль 2014 г. Правительством РФ в качестве самостоятельных документов приняты 24 дорожные карты. Кроме того, несколько дорожных карт оформлены как приложения правовым актам, закрепляющим стратегию развития той или иной отрасли или сферы. Например, Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, содержит специальное приложение Сводный план («дорожную карту») мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию этой стратегии. Такое же приложение есть и в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 1293-р.
Во многих субъектах РФ приняты региональные дорожные карты (например, постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 7 мая 2014 г. № 302 «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») развития малого и среднего предпринимательства в Республике Татарстан на 2014-2016 годы», Постановление Правительства Вологодской области от 8 апреля 2014 г. № 284 «Об утверждении
плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение эффективности и качества услуг в организациях, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (2014-2018 годы)», постановление Правительства Ямало- Ненецкого от 29 мая 2014 г. № 421-П «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2014-2018 годы)» и др.). Органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают муниципальные дорожные карты.
Следовательно, дорожные карты достаточно широко используется в сфере публичного управления, но при этом легального определения самого термина «дорожная карта» или пояснения его содержания в нормативных правовых актах по сути дела нет. Частично эту задачу попытались решить в Программе развития наноин-дустрии в Российской Федерации до 2015 г., одобренной Правительством РФ 17 января 2008 г. В этой программе содержится следующая формулировка: «Дорожные карты - детальный комплексный план достижения поставленной цели, выбранной в результате научного предвидения. Основан на построении связной графической сети действий (мероприятий), направленной
во времени. Узлы сети обозначают этапы развития технологий или моменты принятия стратеги-
мых шагов, выбирать оптимальные пути с точки зрения экономической эффективности. Резуль-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2014. № 11(119)
ческих управленческих решений».
Такое определение, в свою очередь, обусловило необходимость разъяснения словосочетания «научное предвидение». Согласно этому документу «научное предвидение (Форсайт)1 - систематически организованный процесс, направленный на выявление долгосрочных перспектив развития науки, технологий, экономики и общества, с целью определить стратегические направления исследований и новые технологии, способные принести наибольшие социально-экономические выгоды. Одним из методов реализации таких прогнозов являются "дорожные карты"».
Но в большинстве нормативных правовых актов термин «дорожная карта» используются без каких-либо пояснений, что вряд ли можно признать правильным. В результате в одних актах смысл этого понятия равнозначен плану развития, в других - плану мероприятий, в третьих - сетевому графику и т.д.
В научных публикациях под дорожной картой понимается пошаговый сценарий развития определенного объекта (технологии, бизнеса, компании, отрасли и т.д.). Дорожные карты могут создаваться также для достижения политических (урегулирование международных конфликтов) и социальных целей (борьба с социально значимыми заболеваниями). Процесс формирования дорожных карт называют дорожным картированием; а объект, эволюция которого представляется на карте, - объектом дорожного картирования. Дорожное картирование опирается на экспертную информацию, позволяющую прогнозировать варианты развития соответствующих объектов.
Во многих зарубежных странах дорожное картирование признано одним из самых эффективных методов планирования, прогнозирования и управления в сфере экономики. При этом данный термин охватывает достаточно широкий круг различных аналитических методик.
Дорожные карты дают возможность про сматривать вероятные сценарии развития, потенциальную рентабельность предпринимае-
татом дорожного картирования становится план, учитывающий альтернативные пути развития объекта, и намечающий точки принятия стратегически важных решений. Отличие дорожной карты от целевых программ состоит в том, что она характеризует развитие соответствующего объекта во времени, предусматривает конкретные показатели эффективности и результаты, которые должны быть достигнуты.
Обычно дорожная карта представляет собой графическую схему, алгоритм, отображающий важнейшие шаги и ожидаемые результаты этих шагов в «узлах». «Узел» карты - это этап развития объекта и одновременно точка принятия управленческого решения, а отрезки между «узлами» - причинно-следственные связи между ними. Также на этой схеме могут отображаться необходимые инвестиции, возможные риски и отдача2.
В экономической литературе в зависимости от объекта дорожного картирования выделяют следующие виды дорожных карт:
- промышленные и отраслевые (оценка влияния рынка, адаптация исследований и производств к новым условиям);
- научные и технологические (выбор новых технологий);
- продуктовые (развитие определенного продукта или линейки продуктов);
- программные и стратегические, характеризующие влияние существующих и возможных проблем на реализацию стратегии;
- корпоративные (сценарии развития компании или группы компаний)3.
Однако эксперты отмечают, что деление дорожных карт на виды весьма условно, поскольку эти объекты настолько взаимосвязаны, что не совсем корректно выстраивать сценарий развития одного из них, не учитывая развития остальных.
Метод технологического дорожного картирования (Technology Roadmap) был разработан в конце 1970-х гг. компанией Motorola.
1 От англ. foresight - предвидение.
2 http://www.strf.ru/material.aspx?CatalogId=223&d_no=20108#.U-hwuMtO6M8 (дата обращения - 15 июля 2014 г.).
3 http://www.uecs.ru/uecs-38-382012/item/1068-2012-02-24-05-35-10 (дата обращения - 15 июля 2014 г.).
Его используют для формирования долгосроч- экономические и социальные показатели (объ-ной стратегии развития технологий отрасли или ем производства, объем потребления, объем Конституционное и муниципальное право
крупной компании. Суть метода заключается в организации стратегического планирования, к которому привлекаются эксперты в области маркетинга, финансов, технологий и т.д. Дорожная карта иллюстрирует этапы перехода от текущего состояния к фазам развития в долгосрочной перспективе за счет синхронного развития технологий, продуктов, услуг, бизнеса и рынка. Основное преимущество метода - выработка согласованного видения долгосрочных целей развития отрасли или компании.
Суть технологического картирования состоит в создании визуального представления плана развития технологий, на котором отражены возможные сюжеты развития и точки критических решений. Результатом исследования выступает технологическая дорожная карта (от англ. - ТесЬпо1одугоа<Зтар или ТРМ), которая охватывает важнейшие узлы развития (пройденные, настоящие и будущие шаги в развитии науки и технологии), соединенные причинными и (или) временными «цепочками». В рамках дорожного картирования разделяют две цели: первая - это предвидение и планирование развития ситуации, на различных технологических, социальных, экономических и политических уровнях; вторая - это управление процессом достижения поставленных стратегических задач (конструирование будущего)1.
В общем случае дорожные карты нацелены на информационную поддержку процесса принятия управленческих решений по развитию объекта картирования. Но существуют и специфические цели: решение проблемы объекта (это локальные дорожные карты) или инновационное развитие объекта (эти дорожные карты носят, как правило, более масштабный, междисциплинарный характер).
Дорожные карты, оформленные распоряжениями Правительства РФ, как правило, включают цели дорожной карты, целевые индикаторы, которые должны быть достигнуты в результате их реализации, а также план мероприятий. В качестве целевых индикаторов в дорожных картах используются те или иные
1 http://2010-2030.ru/files/Forsait_analitichekii_obzor.doc (дата обращения - 15 июля 2014 г.).
экспорта и т.д., показатели состояния здоровья, число патентов и т.д.), а также показатели международных рейтингов (Doing Business, рейтинг качества государственного регулирования (RQ), рейтинг конкурентной среды PMR (Product Market Regulation) для стран ОЭСР и др.).
В свою очередь, в плане мероприятий указываются исполнители, сроки, виды документов и ожидаемые результаты. Значительная часть перечисленных в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.