Современные гуманитарные исследования, № 2, 2009 Финансы, денежное обращение и кредит
Савцова А.В., кандидат экономических наук, доцент Ставропольского государственного технического университета
ДОСТИЖЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОСТИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ
Изменения в бюджетной политике государства в части переноса значительной финансовой ответственности на регионы обуславливает необходимость повышения эффективности бюджетной политики субъектов РФ. При этом в процессе проведения реформирования федеративной системы бюджетно-налоговых отношений возник ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях федеральных властей с администрациями субъектов РФ, а, в свою очередь, субъектов федерации — с органами местного самоуправления. Одной из основных причин этих противоречий является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на региональные органы власти, величине имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Результат такого несоответствия — постоянная нехватка собственных финансов у субъектов федерации и местных образований для самостоятельной реализации их полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий. В связи с чем проблема привлечения дополнительных ресурсов для преодоления возникающего дефицита бюджета для субъектов РФ является очень актуальной.
Разразившийся летом 2008 г. финансовый кризис оказал негативное воздействие на финансовую политику субъектов РФ. В результате в 2008 году консолидированный бюджет регионов был впервые за последние годы исполнен хоть и с незначительным, но дефицитом, который составил 54,5 млрд. рублей или 0,1% ВВП. В 2007 году регионы исполнили свои бюджеты с суммарным профицитом в 38,5 млрд. рублей или 0,1% ВВП1. При таком общем результате исполнения консолидированных бюджетов регионов в 2008 году суммарный дефицит «дефицитных» регионов существенно превысил суммарный дефицит 2007 года (135,4 млрд. рублей против 91,4 млрд. рублей). Увеличилось в 2008 году и число «дефицитных» регионов: их стало 45 против 37 в 2007 году. Следует отметить, что более 40% суммарного дефицита было сосредоточено в 2008 году в бюджетах трёх регионов: Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга. Вместе с тем дефициты отдельных регионов, включая и трех указанных, невелики по сравнению с доходами бюджетов и, как правило, далеки от 10% доходов.
Происходящие изменения в финансовой политике субъектов РФ можно рассматривать как предпосылки для более активного развития рынка региональных облигаций. Анализ долговых обязательств, отраженных в государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации на 1 декабря 2008 года показал, что совокупный размер всех заимствований составил 533,6 млрд. руб., в то время как доля заимствований посредством выпуска ценных бумаг — 229,5 млрд. руб., кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций — 142,9 млрд. руб., а бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — 35,7 млрд.руб2.
Вместе с тем на современный этап развития рынка долговых обязательств оказывает воздействие целая группа факторов. Прежде всего, необходимо выделить ряд факторов, оказывающих ограничительное воздействие на рынок региональных облигаций.
Первый фактор — это высокая концентрация доходов в отдельных региональных бюджетах, основная часть которых приходится на крупнейшие города и нефтедобывающие регионы. Так,
1 Экономическая экспертная группа Минфина РФ. http://www. eeg.ru
2 Данные Минфина РФ — www.Minfin.ru
доля доходов бюджета Москвы в суммарных доходах консолидированных бюджетов регионов составляет 17,5%, а доля пяти крупнейших регионов (Москвы, Ханты-Мансийского АО, Санкт-Петербурга, Московской области и Татарстана) — 34%.
С учетом того, что предельный размер заимствований привязан к собственным, а не к суммарным доходам, процесс заимствований развивается весьма дифференцированно. По субъектный анализ заимствований 2008 года показал, что фактически субфедеральный долговой рынок формируется лишь 32 регионами. В первую очередь необходимо выделить основных заемщиков, которые выделяются размером объема привлеченных средств: Москва — 74,2 млрд., руб., Московская область — 62,3 млрд. руб., республика Саха — 9,1 млрд. руб., Иркутская область — 7,4 млрд. руб., Нижегородская область — 4,5 млрд. руб., Удмуртии, Чувашия, Липецкая область, Новосибирская область — по 3,5 млрд. руб. каждая, остальные регионы — в пределах от 2 млрд. до 500 млн. руб.3
Другой серьезный фактор, влияющий на рынок, — это перераспределение доходных полномочий между регионами и муниципалитетами. В последние годы доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете РФ постоянно снижалась, что оказывало отрицательное влияние на размеры заимствований местных администраций.
Вместе с тем, наблюдаемый рост рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг сопровождается развитием ряда проблем, оказывающих влияние на последующие направления и динамику развития региональных рынков ценных бумаг.
Первая проблема связана с сохраняющимся сравнительно высоким уровнем кредитного риска по обязательствам городов и регионов. С одной стороны, проблема заключена в объективных факторах. К ним относится неустойчивость доходных поступлений по отчислениям от регулируемых налогов. Одновременно, неопределенным является и объем расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований. Так, сохраняется практика установления федеральными органами власти «не финансируемых мандатов». В результате желание территориальных органов власти своевременно оплачивать свои долговые обязательства может войти в противоречие со столь же императивным требованием увеличения социальных выплат, установленных федеральными властями.
Однако даже в условиях реализации в полном объеме реформы межбюджетных отношений, призванной обеспечить сбалансированность и устойчивость расходных и доходных полномочий территориальных органов власти,4 и при формировании работающей нормативно-правовой базы взыскания просроченной задолженности крайне важным остается вопрос об эффективности использования привлеченных средств, равно приоритетный как для кредиторов, так и для налогоплательщиков.
Из-за низкой прозрачности и неэффективности системы бюджетных расходов, в том числе механизмов осуществления бюджетных инвестиций, риск неэффективного использования заемных средств по-прежнему остается слишком значительным. В этой связи можно рассматривать как стабилизирующие требования Бюджетного Кодекса РФ, устанавливающего жесткие ограничения на заимствования регионов и муниципалитетов, привязанные к объему их собственных доходов, а также запретившего внешние заимствования.
Основным направлением противодействия неэффективному использованию заемных средств является совершенствование системы бюджетного планирования, исполнения и контроля, прежде всего в области капитальных расходов и государственных закупок, а также затрат на ЖКХ, относящихся к одной из крупнейших и наименее эффективных статей расходов консолидированного бюджета регионов. Значительные резервы связаны с реформированием механизмов финансирования социальной сферы — здравоохранения, образования, системы социальной поддержки.
3 Данные Минфина РФ — www.Minfin.ru
4 Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., утверждена Постановлением Правительства РФ № 584 от 15.08.2001г.
Исследования дали основание отметить, что региональные займы на сегодняшний день — это хорошо развитый инструмент привлечения финансовых средств. По нашему мнению, в перспективе проведение облигационных займов может стать реальным механизмом модернизации социальной инфраструктуры экономики регионов. Эмиссия региональных займов позволяет в принципе решить и острую проблему привлечения капитала из столицы в регионы. Ускоренное развитие рынка эмиссионных долговых ценных бумаг становится необходимым условием эффективного межрегионального движения капитала.
На инвестиционную привлекательность выпускаемых ценных бумаг в России оказывает существенное влияние статус эмитента. Субъекты Российской Федерации — края, области, республики и города федерального подчинения Москва и Санкт-Петербург — имеют значительно больший объём полномочий, чем муниципальные образования, финансовое положение которых может изменяться не только в результате изменения федерального законодательства, но и законов соответствующего субъекта РФ.
Вторичный биржевой рынок субфедеральных и муниципальных облигаций в настоящее время остается достаточно узким, на нем отмечается присутствие всего нескольких эмитентов: Санкт-Петербург, Москва, Башкортостан. При этом ликвидный характер носит только рынок облигаций Санкт-Петербурга, на который приходилось более 90% биржевого оборота по облигациям субъектов Федерации, что во многом обусловлено высоким уровнем развития региональной инфраструктуры рынка ценных бумаг, который как раз и ориентирован преимущественно на эти облигации.
Вместе с тем важнейшими ограничениями в современных условиях развития субфедеральных и муниципальных заимствований являются:
1) зависимость финансового положения регионов и муниципальных образований от макроэкономической ситуации;
2) проблемы с процедурой взыскания задолженности региональных и местных органов власти в пользу кредиторов (так, например, существует просроченная задолженность по банковским кредитам у 34 регионов, по гарантиям — 40 регионов, по агрооблигациям — 54 регионов, по займам и субзаймам в рамках проектов Всемирного банка и ЕБРР — у 24 субъектов РФ и 18 городов);
3) проблемы формирования муниципальных бюджетов в условиях ограничения налоговой базы на местном уровне;
4) нормативы, установленные Бюджетным кодексом РФ.
В этих условиях ограничения экономического характера сдерживают намерения администраций субфедерального или муниципального уровня проводить политику, сопряженную с максимальными рисками для собственных бюджетов, поскольку до последнего времени бюджетные ссуды и к
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.